总会计师条例 进一步强化总会计师地位和职能

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进一步强化总会计师的地位和作用

——会计行业中长期人才发展规划系列之三解读

财政部会计司

总会计师是本单位的主要管理者，负责经济预测、决策、控制和分析。《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)明确规定，“国有及国有资产占控股地位或主导地位的大中型企业，必须设置总会计师。”《会计人才计划》进一步提出“为适应现代会计职能的巨大变化，积极推进《总会计师条例》的修订，进一步强化总会计师的职能，提升总会计师的地位，充分发挥总会计师在加强经济管理、提高经济效益中的重要作用”，这不仅为进一步强化总会计师的地位和职能指明了方向，也是当前和今后实施会计人才战略的重要任务。

一、充分认识加强总会计师地位和作用的重大意义

要深刻认识新时期加强总会计师地位和作用的重要性，首先要了解我国总会计师制度的发展演变过程。中国总会计师制度的发展经历了初步建立、恢复重建和步入法制化轨道三个阶段。

第一个阶段是从中华人民共和国开始到“文化大革命”之前，这是总会计师制度的初步建立时期。在此期间，为了加强经济核算和会计管理，一些大中型企业借鉴苏联经验，开始试行总会计师制度。1961年9月，中共中央发布《国有工业企业工作条例(草案)》(即《七十个行业》)，明确规定国有工业企业要设置总工程师、总会计师，建立健全生产、技术、财务等责任制；同年11月，国务院发布了《国有企业会计准则》(草案)，要求企业设立在厂长(经理)领导下的总会计师，全面组织和监督企业的财务会计工作。

为了进一步推动总会计师制度的建立和完善，1963年10月，国务院批准了原国家经委、财政部发布的《关于国有工业和交通运输企业设置总会计师的若干规定(草案)》，规定国有工业和交通运输企业应当设置总会计师，并对总会计师的地位、工作条件、任免办法、职责权限等作出了具体规定。这是新中国第一部关于在国有工矿交通企业建立总会计师制度的行政法规。以此为标志，我国的总会计师制度已经初步建立。适应了当时中国高度集中的计划经济体制，现阶段中国总会计师制度的主要特点:

一是适用范围较窄，主要适用于国有行业和交通运输企业，对其他行业设置总会计师没有要求；

二是管理体制单一，总会计师由企业上级主管机关直接任免；

三是权责专一，总会计师主要协助厂长(经理)组织和监督企业的财务会计工作；

第四，不强调专业资格，凡是高于财务部(科)级别，有实际工作能力的专业干部，都有资格担任总会计师。

第二阶段从1978年到1985年，是恢复和重建总会计师制度的时期。“文革”期间，我国最初建立的总会计师制度遭到严重破坏。许多单位建立的总会计师制度有的形同虚设，有的被取消。“文化大革命”后，为了尽快恢复总会计师制度，充分发挥总会计师在经济管理中的作用，1978年9月，国务院颁布了《会计师职权条例》，重申建立总会计师制度，并明确将设立总会计师的范围扩大到所有企业。1983年后，国务院颁布了《国有工厂厂长工作暂行条例》、《国有工业企业暂行条例》、《全民所有制工业企业厂长工作条例》等一系列行政法规，充分肯定了总会计师制度。1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》重申了总会计师制度，提出“一厂三大”(厂长兼总工程师、总经济师、总会计师)和党委书记都是本单位领导班子成员，首次确立了总会计师在企业中的领导地位，赋予了总会计师新的职责。现阶段我国总会计师制度的主要特点是:

一是适用范围扩大，总会计师制度适用范围从国有工业、交通运输企业扩大到所有企业；

二是强化职责权限，要求企业建立以总会计师为首的经济责任制。总会计师负责企业的财务管理，协助厂长建立健全企业的经济核算责任制，监督检查生产经营的各个环节，促进企业经济效益的不断提高。

第三阶段从1985年至今，是总会计师制度步入法制化、规范化轨道的重要时期。1985年《会计法》颁布实施，首次以法律形式明确规定了设立总会计师的要求，充分肯定了总会计师制度，极大地推动了我国总会计师制度的发展。为了贯彻《会计法》和党中央、国务院的有关决定，1990年12月，国务院颁布了《总会计师条例》，对总会计师的职务、职责、权限、任免、奖惩等作出了完整、全面、系统、具体的规定，使我国的总会计师制度进入了一个全新的发展时期。1993年修订的《会计法》明确规定:“大中型企业、事业单位和业务部门可以设立总会计师。总会计师应当是具有会计师以上专业技术资格的人员。”1999年再次修订的《会计法》对设立总会计师的范围有了新的规定，即“国有及国有资产占控股地位或主导地位的大中型企业”，“必须设立总会计师”。这一时期总会计师制度的主要特点是:一是在单位设置总会计师是法律要求；二是进一步扩大适用范围；三是明确总会计师的职业资格；第四，调整了总会计师的职责和权力。除负责财务会计业务的职责外，还明确了协助本单位主要负责人决策和参与其他生产经营管理的职责；第五，建立总会计师奖惩制度。

值得注意的是，2006年，国务院国资委颁布了《中央企业总会计师岗位职责管理暂行办法》(国资委令第13号)，以加强对国资委出资企业总会计师岗位职责的管理，规范企业财务会计工作，促进建立健全企业内部控制机制，有效防范经营风险。主要内容如下:

一是重点明确中央企业和SASAC在落实总会计师责任方面的义务；

二是针对目前部分央企没有设置总会计师的情况，重申央企必须按照法律法规设置总会计师；

三是对央企总会计师的任职资格提出了具体要求；

四是总会计师的职责权限得到完善；

第五，明确了中央企业总会计师的工作绩效评价。

客观地说，SASAC关于中央企业总会计师职责的暂行规定，对促进《会计法》和《中央企业总会计师条例》的有效实施具有重要意义，同时也为完善我国总会计师制度进行了有益的探索。

总的来说，随着我国社会经济的发展，特别是经济体制改革的深入，我国的总会计师制度经历了一个从无到有，从不成熟到成熟的发展过程。总会计师的地位得到进一步重视和加强，总会计师的职能在实践中被赋予了新的内涵。多年来，总会计师在执行国家财政政策和各项企业制度、参与企业管理决策、提高单位会计管理水平等方面发挥了重要作用。总会计师制度作为一项重要的经济制度，已经得到社会的广泛认可，总会计师队伍也在不断壮大。同时，我们应该清醒地认识到，虽然我国的总会计师制度始终处于不断完善的过程中，但我国经济社会的快速发展、会计准则的国际趋同、企业内部控制规范的稳步实施、会计信息化的扎实推进、企业广泛深入地参与国际经济竞争等诸多因素，迫切需要我国总会计师制度的全面改革和创新。因此，《会计人才规划》从战略和全局出发，审时度势，与时俱进，提出了积极推进《总会计师条例》修订、推进行政事业单位设立总会计师、探索建立总会计师认证制度、实施提高总会计师素质工程等重大决策。这具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、积极推进《总会计师条例》的修订

《总会计师条例》颁布实施已近20年。在此期间，中国的经济和法律制度、现代企业制度、企业竞争环境、各种行政机构改革等都发生了深刻的变化。一般来说，主要表现在以下几个方面。

第一，关于总会计师的设置。

这方面存在的问题集中在:

第一，“认识不到位”。目前，相当一部分按照规定必须设置总会计师的企业还没有设置总会计师。根据中国首席财务官协会2006年的一项调查，企业特别是上市企业更重视总会计师职位的设置，设置比例明显高于其他类型的企业。从不同规模的企业来看，71%的超大型企业和77%的大型企业设立了总会计师的职位，明显高于中小企业，反映出超大型和大型企业对总会计师职位的重视。但约30%的企事业单位应依法设立总会计师职位，特别是行政机关、事业单位、中小企业、邮电行业等。还是有很多空白点。

第二，“组织不到位”。有的单位既设总会计师(或副总会计师)，又设主管财务工作的副总经理；有的企业只有副总会计师，甚至不允许分管财务；即使有些企业设置了总会计师，也不允许他进入本单位的领导班子。SASAC 2006年发布的第13号令明确指出:“企业应当按照规定设立总会计师职位，配备合格的总会计师，有效履行职责。符合条件的各级子企业还应按照规定设立总会计师职位”；还要求:“主管财务工作的副总经理(副总裁、副总监、副总监)，符合总会计师任职条件的，还可以担任或调任总会计师，也可以通过交流或公开招聘的方式及时配备人选”， “财务总监、财务总监等属于企业高层管理人员或其各级子公司的类似岗位的企业，不得再设立一个总会计师岗位，但应明确指定其履行总会计师职责，在一定程度上缓解了中央企业总会计师组织不到位的问题，但从全社会企业来看，“组织不到位”的问题依然存在。

造成这种情况的原因是多方面和复杂的:

一方面与我国现行的总会计师管理体制有关。比如有些单位的总会计师必须由主管部门任命或提名，客观上造成了总会计师职位的临时空空缺；

另一方面，与我国目前单位领导班子成员的管理体制有关。例如，在一些单位，领导职位和成员受到组织部门或监管当局的限制。在职位有限和误解的情况下，总会计师这个职位很容易成为“牺牲品”。

第二，关于总会计师管理制度。

《总会计师条例》规定“企业的总会计师由本单位主要行政领导提名，由政府主管部门任命或聘任；免职或免职程序与任免程序相同”。在实际工作中，总会计师主要实行四种管理模式:一种是直接任命或由政府主管部门或上级组织部门任命；二是由单位主要负责人任命，主要由外商独资企业采用；三是由企业董事会委派，主要是股份制企业采用；四是由集团公司委派或提名，部分集团公司对其子公司采用这种模式。哪种模式合适？各行各业的人都有不同的理解。此外，财务部门在总会计师管理中的作用不明显，在一定程度上影响了其管理职能和总会计师队伍的建设。

第三，关于总会计师的职责。

《总会计师条例》第二、三章明确规定了总会计师的职责范围。但调查显示，目前总会计师仍以传统财务会计管理职能为主，76%、72%和67%的总会计师分别负责会计监督、成本核算和财务收支管理、资金筹集和投资管理等管理职能；只有33%的总会计师负责或参与市场前沿要求的管理职能，如企业价值管理、风险管理等。显然，总会计师的职责和工作重点不符合市场经济发展的要求。从不同的单位来看，总会计师的职责也有很大的不同。国有企业、上市公司、民营企业和集体企业的总会计师参与价值管理、信息管理、业务流程管理和人力资源管理的比例分别为33%、37%、45%和48%，而行政机关和事业单位的总会计师仅16%和13%；与国有企业的总会计师相比，上市公司和民营企业的总会计师在更大程度上参与企业发展战略、信息管理和内部控制的管理和决策，职责更广，在企业管理中发挥的作用更全面。此外，调查还发现，现任总会计师普遍反映“小权力大责任”现象突出。比如，大部分总会计师承担了企业管理者的管理责任，却没有权利参与企业管理决策的方方面面；再比如内部受托责任普遍高于外部受托责任，企业股东会和董事会很少关注总会计师的职责权限是否到位；再比如，企业一旦出现问题，总会计师在调查处理时往往首当其冲。不管是什么原因造成的问题，总会计师的职责不明确，严重损害了总会计师职能的有效发挥。

第四，总会计师的资格。

《总会计师条例》第十六条从政治素质、道德素质、业务素质、组织能力和身体素质等五个方面对总会计师的任职资格提出了要求。目前的总会计师队伍基本符合这些要求，但仍有部分总会计师不合格，有的甚至达不到《总会计师条例》最基本的要求，出现公司工程技术副总裁或其他不懂会计业务的人担任总会计师的现象。近年来，由于企事业单位会计职能的迅速扩大，工作难度和要求的提高，虽然取得会计职称后的总会计师符合《总会计师条例》的“最低”要求，但在一定程度上影响了这些总会计师的职能。据调查，目前只有三分之一的总会计师获得了会计师职称。

要从根本上解决上述突出问题，必须按照会计人才计划的要求，积极推进《总会计师条例》的修订。具体来说，我们可以尝试在以下几个方面进行改革:

第一，扩大总会计师制度的适用范围。

国有企业必须设置总会计师的要求延伸到所有符合条件的企业，为充分发挥总会计师的作用，加强政府对会计信息质量的监管，提高企业管理决策水平提供了依据。

二是理顺总会计师管理体制。

目前应加强协调，重点解决总会计师多头管理的突出矛盾，完善《总会计师条例》中总会计师的选任程序。同时，要注意财务部门在管理国家会计人员方面的优势和作用。

第三，调整和充实总会计师的职权。

在保持传统财务会计管理职能的前提下，总会计师应在提升企业价值和股东价值方面发挥重要作用。因此，除了明确总会计师在编制和执行预算、进行成本管理和经济核算、实施会计监督和控制、分配和管理会计人员方面的职权外，还需要根据企业投资者和管理层提出的新要求，调整或增加总会计师在企业价值管理、风险管理、信息管理和人力资源管理方面的职责，加强总会计师在创造企业价值和股东价值方面的核心作用。

第四，明确相关法律责任。

为确保总会计师制度落实到位，对未按规定设立总会计师、阻碍总会计师依法履行职责、不依法履行职责等行为进行处罚，并规定单位和相关人员的法律责任。

第三，积极推动行政事业单位设立总会计师

行政事业单位总会计师制度是我国总会计师制度不可或缺的一部分。《总会计师条例》第二条规定:“事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设立总会计师”。这为行政事业单位设置总会计师提供了重要依据。但调查显示，我国行政事业单位总会计师的比例很小，远远落后于企业。要改变这种状况，首先要充分认识加强行政事业单位总会计师制度的意义。第一，有利于政府职能的充分履行。2008年3月发布的《国务院工作规则》提出，中国政府将全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大政府职能；努力建设服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁政府；实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，完善监督体系，加强廉政建设。所有这些工作都必须依靠高水平的财务管理作为保证。行政单位是政府的组成部门，事业单位是行政单位职能的延伸部门或为行政单位提供智力和技术支持的部门。政府的有效性需要通过行政机构有效性的发挥来实现。财务管理渗透到行政事业单位管理的各个方面。在行政事业单位设置总会计师，提升财务管理在行政事业单位工作中的地位，增强财务管理在单位决策管理中的话语权，必将充分发挥政府为经济建设服务的作用。同时，在行政事业单位设置总会计师，有利于保证财政资金的安全，充分发挥国有资产的使用效益。

第二，有利于行政机构领导班子的能力建设。行政事业单位设立总会计师，可以优化行政事业单位领导班子的专业结构，为科学民主决策提供智力支持。目前行政事业单位党政领导干部财经类专业背景较少，专业背景单一，不利于科学决策。政府为经济建设和构建和谐社会服务，对资金和资源的配置做出决策。在决策层，金融工作者要充实。

第三，有利于推进行政事业单位财务管理改革。近年来公共财政改革后，行政事业单位财务管理发生了转变，从利息核算到利息调整，从单一管理到综合管理，从被动保障到主动引导。实行科学精细化管理，发挥财政资金使用效益，必须在预算安排、预算执行和资金资产监管中发挥综合平衡作用；在单位内部，有大量的沟通、组织和协调，这需要顶层精通金融业务的领导来组织和完成。设立总会计师可以提高财务管理在单位决策中的影响力和渗透力。

在行政事业单位实施总会计师制度时，应充分考虑我国行政事业单位的组织特点，同时注意事业单位的改革方向，以确保积极稳定的效果。今年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》从“坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律”出发，提出“在高校试行设置总会计师岗位，提高资金使用和资产管理专业水平。公立高等院校的总会计师由政府任命。这对事业单位实行总会计师制度将起到示范作用，应在落实相关政策和总结经验的基础上积极推进。

四、积极探索建立总会计师资格认证制度

为了保证总会计师的有效运行，我们应该在借鉴国外首席财务官能力框架的基础上，建立和完善我国总会计师能力框架体系。经过初步考虑，可以从以下几个方面构建总会计师能力的框架体系:

一是决策能力，即做出财务决策和参与其他战略决策的能力；

二是战略规划能力，即规划公司财务目标、财务战略和财务职能前景的能力；

三是分析能力，即建立和应用模型、进行财务分析、提供决策支持的能力；

第四是领导能力，即带领团队实施财务战略，实现财务职能愿景，建立高效的会计制度和财务流程的能力；

第五，合作能力，即维持相关关系的能力和与其他高级管理人员和业务部门形成业务伙伴关系的能力；

第六，控制能力，即用内部控制制度控制交易过程的能力，通过预算管理、成本管理、风险管理等手段控制既定绩效目标的能力；

第七，资源管理能力，即管理财务信息资源的能力，以及保存公司资产并使其高效运行的能力。

在此基础上，探索建立科学的总会计师评价体系，提高总会计师评价标准，并结合大中型企事业单位实施总会计师素质提升工程，开展总会计师资格认证，为用人单位科学选聘总会计师提供制度保障。

5.推动大中型企事业单位总会计师素质提升工程稳步实施

“着力全面提高大中型企事业单位总会计师的能力和素质，提升我国大中型企事业单位的现代化管理水平和国际竞争力。要充分发挥国家会计学院的教学资源优势，培养高层次会计人才，对全国所有大中型企业事业单位的总会计师进行五年周期、每年1万人左右规模的轮训。”这是会计人才规划对提高总会计师素质提出的明确要求。

提高大中型企事业单位总会计师的素质，应从以下两个方面入手:

第一，强化训练。

作为国有企业管理决策的重要成员，总会计师应注意思维方式和知识结构的转变，从简单的经济活动会计师转变为财富管理者。要做到这一点，必须积极参与系统的培训。国家会计学院作为输送高端会计人才的培训基地，要充分发挥教学资源在培养高层次会计人才方面的优势，深化教学改革，做好特色品牌建设；要认真总结大中型企业总会计师培训项目在课程设计、师资配置、教学方法、教学管理等方面的做法和经验。一、适应会计行业改革开放和企事业单位经营管理发展趋势，进一步深化课程体系建设、教材和案例开发、教学方法改革，统筹规划、科学组织、精细管理、完善服务，优质完成《会计人才计划》提出的重要任务，即以五年为一个周期，1此外， 各级财政部门和企业主管部门也要关心和支持总会计师的培训，结合本系统和本行业的特点，制定总会计师培训计划，有效开展总会计师培训活动，不断提高本地区和本行业总会计师的整体素质。

第二，注重实践，学以致用。

提高总会计师的素质是为了提高企事业单位的管理水平。这就要求总会计师善于思考，勤于思考，乐于思考，将所学知识运用到工作中，将升华的知识转化为推动工作的强大动力，为提高企业的现代化管理水平和国际竞争力发挥积极作用。

雄观满路真的如铁，现在却从头踏过！中国的总会计师制度经历了一个艰难的“严冬”，迎来了蓬勃发展的“春天”。让我们抓住实施会计人才计划的大好机遇，扎实推进各项工作，努力开创我国总会计师制度的新局面！

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