地方性法规 地方性法规的生命力也在于实施

——写于荆州全面创建全国文明城市之时

荆州区法学会开展农村法律知识宣传活动。

张钦

编者注:“世界不难立法，难做法律必须做的事。”(张)。地方法规难以执行是一个不容忽视的问题。如果这个问题得不到有效解决，来之不易的地方立法功能就失去了意义。为此，荆州市法学会、市人大常委会法制工作委员会主办了“推进地方性法规执法化、司法化、普法化”论坛，主要研究地方性法规的立法和实施情况，以推动立法机关不断提高立法质量，为更有效地实施地方性法规奠定良好基础。本期特刊摘抄了一些精彩的观点和判断思路并发表。

政治科学与法律论坛

习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的解释中指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施”。笔者了解到，总书记所说的“法”，实际上是指中国特色社会主义法律体系，包括宪法、法律和行政法规，以及地方性法规和政府规章。从这个意义上说。《荆州市文明行为促进条例》(以下简称《条例》)是荆州市取得地方立法权后制定的第二部实体法，经省人大常委会批准，于2018年1月1日起施行。条例的实施恰逢一个非常重要的契机，即荆州市于2018年2月14日成功进入全国文明城市提名城市名单；4月2日，市委、市政府在荆州市召开全国文明城市创建动员大会。我们完全有理由相信，这些规定将成为本市地方立法工作着眼大局、服务大局的典范。

充分发挥法规在推动创建全国文明城市中的作用

文明是指人类社会的文明状态和进步，是人类在改造客观世界和主观世界中所取得的积极成果的总和。文明内涵丰富，外延广泛。广义上讲，物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明都属于文明的范畴，而我们制定的法规主要是从狭义上来说，即规范精神文明行为的法规。随着荆州“五城共建”的全面展开，这一规定应运而生。2016年，市委、市政府规划全市创建国家卫生城市、省级文明城市、省级森林城市、环保模范城市、生态园林城市。“共创五城”需要综合运用政治、行政、经济、科技、教育、文化和法律手段。制定地方性法规无疑是一个重要的选择。根据市委、市政府的建议，市人大常委会决定迅速作出这项规定。这不仅是依法创建文明的要求，也是地方法规引领和保障“共创五城”工作、巩固创建成果的重要条件。现在，市委、市政府在开始创建全国文明城市时，明确要求“建立惩治不文明行为的工作机制，全面落实《荆州市文明行为促进条例》，持续开展针对不文明行为的专项执法行动。依法依规严格惩处各种不文明行为，依靠高科技手段逐步实现对不文明行为的正常监管。”同时，市委还决定，今年将包括本规定在内的地方性法规的行政实施、司法适用和普及作为全市改革项目之一，以促进地方性法规进入执法、融入司法、纳入普法，使地方性法规得到有效实施。

法规的基本特征

在制定条例的过程中，坚持不冲突、有特色、可操作、因地制宜、突出特色、体现特色的原则。

首先，努力实现德治与法治的统一。社会主义核心价值观是中华民族优良传统的总结，是社会主义伦理道德的灵魂，是制定本条例的基本指导思想之一。法规和规范的大部分内容都属于伦理范畴。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步将社会主义核心价值观纳入法治建设的指导意见》，社会主义核心价值观必须纳入法律。在制定法规的过程中，要找到德治与法治的相容性，以实现社会主义核心价值观的法治为目标，将法治与德治结合起来。这也与最近发布的《中共中央关于印发社会主义核心价值观纳入法治建设立法修改方案的通知》(钟发〔2018〕8号)精神相吻合。

第二，努力实现教化与强制的统一。惩罚不是制定法规的全部。一方面，法规坚持积极教育和积极引导。在总则大量内容的基础上，他们还专门设立了一章“激励机制”；另一方面，设立了“法律责任”一章，因此具有一定的强制性，成为城市建设全国文明城市的重要考核指标。

第三，努力做到现在和长远的统一。条例着眼当下，着眼长远，既适应当前本市市民的文明水平，又符合未来提高文明素质的需要，切实可行。

法规的主要困难

在制定法规的过程中，也存在许多困难

难。由于水平和能力的限制，以及立法本身的规律，要真正实现法规的基本要求，还有一个过程。

观点集

如何充分发挥现行地方性法规的作用

1 .加强地方性法规的实施。地方性法规是地方党委政府社会治理理念的集中体现，其实施也需要党委政府的重视和精心组织。将地方性法规的实施纳入当地国民经济和社会发展规划，统筹安排部署，同步推进实施；将地方性法规宣传纳入“七五”计划，进一步强化“谁执法，谁普法”的工作责任；将地方性法规实施情况纳入各级各部门绩效考核，促进履职。将《荆州古城保护条例》、《荆州市文明行为促进条例》的实施与市委、市政府领导的创建全国文明城市、巩固创建全国卫生城市成果、维护全国“长安杯”等争创活动结合起来，进一步加大工作力度，夯实工作机制。

2.建立地方性法规的群众基础。地方法规，取名“地”，有先天接地气的优势，很多内容都来自于老百姓的声音。在《荆州市文明行为促进条例》起草过程中，近14万名市民参加了“十大不文明行为”征集活动。地方法规要想在社会治理中充分发挥作用，就必须真正从群众中来，到群众中去。首先，要深入宣传发动群众，组织开展宣传地方性法规的“六大创业”活动，通过传统媒体与新媒体相结合的方式推进宣传，让群众知法守法，克服“约会心理”，形成良好的自律意识。其次，要积极依靠群众，充分利用社区组织和各行各业志愿者组织的资源，参与地方法律法规引导的教育活动。

3.继续开展突出问题治理。地方性法规的实施不是敲锣打鼓就能完成的，地方性法规涉及的一些突出问题的解决最终还是要靠法律治理。这就要求相关职能部门针对突出问题，利用好地方法律法规赋予的手段，组织集中治理和正常管理。划清底线，善用红线，让地方法规长出“牙齿”，让违法者有痛苦。同时，通过案件曝光等方式扩大社会影响，孤立少数，教育多数。

4.负责地方法规的监督。有工作就要负责，失败了就要问责。地方性法规赋予地方当局及其部门相关的权力和责任，法律法规的实施只能得到保障。地方人大常委会和政府应当将地方性法规的履行纳入问责范围，利用现有问责平台和机制，坚持问题导向，准确传递压力，促使责任单位感受痛苦，转变立场。

地方性法规实施困难

1.法定职责不够明确。目前，在地方立法规范中，就部门职责而言，通常是明确的执法主体，而其他涉及的部门一般采用列举法，规定按照各自的职责做好规章的实施工作。在立法技术上，虽然比较GAI，但不够具体，导致相关部门职责不清，从而影响法规的实施。

2.新规定的实施方式没有任何改进。条例没有明确规定哪个部门应对“五大不文明行为”负责。所以在最终规定出台之前，各方意见不一，猜测文明办会不会参与这次执法。执法的最终权力仍然属于城市管理部门。此前，对相关不文明行为的处罚依据是《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《管理条例》)。所以《文明行为促进条例》的处罚规定也是基于前者。鉴于《行政法规》涵盖的不文明行为在各地的实施效果各有利弊，1月份实施《文明行为促进条例》能否从根本上解决执法问题。当有市民被问及对规定是否有信心时，他们说:“五条都是在公共场所执行的，只要是公共场所就很难。”这个判断不是没有根据的。在“五大不文明行为”中，一些关于公共场所“个人干预”的规定令执法和城管头疼。根据以往的经验，“不随地吐痰、不便溺、不乱扔纸屑等废弃物、不乱扔小广告”是最难执法的行为。这些行为很多都是隐藏的、零碎的，很难取证。执法的时候，如果他坚持说不是我扔的，城管部门也无能为力。并非所有执法区域都有完善的摄像网络来获取证据。所以在日常管理中，真正能对乱扔、随地吐痰进行罚款的案例并不多。

3.调查取证困难重重。证据是指能够证明案件真实情况的一切事实。有证据才有主张。所谓空没有证据，一定有真凭实据。虽然有规定，但是很难举证，这让我们执法人员很头疼。中国人讲道德，讲究以理服人，以理周游世界，无理取闹难行。城管执法工作的开展也要符合“理”字，我们的理最终在于事实；就是依法办事；是以事实为依据，以法律为准绳。有道理有证据才能让人信服。而法律重视证据，又没有证据，又怎么能守法呢？所以，证据的重要性不言而喻。1月1日，《荆州市文明行为促进条例》生效。纵观整个条例，公共环境卫生和公共设施管理条例确实更注重法律法规的人性化。几乎每一个需要处罚的违法行为都有处罚的前提条件，就是要责令改正。这项规定一方面符合当前大趋势，但同时也进一步增加了城管队员在办案过程中面临的程序压力。

4.外部执法环境不好。外部执法环境直接影响城市管理的进一步发展。由于两部地方性法规出台时间较短，社会认知度不高，部分人对城管工作不了解、不配合，影响城管执法效率。比如城管执法人员在执行公务时，往往会有少数围观者，他们出于“同情弱者”、“打抱不平”的简单心理，乱嘘乱叫，甚至指责城管执法人员欺负没有基础的普通人，对社会上的城管执法部门造成了负面影响。当市容环境出现问题时，认定城管执法部门不到位。一旦执法力度加大，就有人批评城管执法部门执法不人道，使城管执法工作如履薄冰，步履艰难。