熊文钊 任进 熊文钊：个别省份出现行政区划争议事件评析 | 2017年十大宪法事例之八

案例摘要

2017年4月，江苏、山东两省就南黄海前三岛归属发生冲突；2017年9月，四川省眉山市仁寿县发生大规模抗议，反对眉山市政府拟将黑龙潭、石高、清水等6个资源相对发达的优质城镇划归四川正在推进的新经济区天府新区管辖。

评论1

任堇，法学博士，国家行政学院教授。

由于对案件的具体情况了解不深，有些评论仅供参考:江苏、山东两省首先要看南黄海前三个岛屿的归属是否已经明确划定或批准。如果已经明确划定或批准，争端双方必须严格遵守，不得逾越。江苏连云港千岛水产养殖公司保安队与山东日照渔船就该海域野生海珍品发生的纠纷属于民事纠纷，应当按照民法处理，涉嫌违法。其次，如果因为前三岛海域归属不清或者查证不清而发生边界纠纷，表面上是民事纠纷，实质上是行政纠纷，是江苏、山东前三岛跨海域边界问题引发的公法纠纷。三、如果是边界纠纷，由连云港、日照两地人民政府即江苏、山东两省人民政府协商解决，有利于团结、保护、开发利用自然资源等。协商不成的，双方应当将各自的解决方案附在边界地形图上，并报国务院处理。具体来说，民政部和国务院有关部门要先行调解；调解不成的，由民政部和国务院有关部门提出解决方案，报国务院决定。第四，纠纷发生后，纠纷双方政府必须采取有效措施防止事态扩大。任何一方不得破坏自然资源，严禁聚众闹事、打架斗殴，严禁抢劫、破坏国家、集体和个人财产；发生群体性纠纷时，纠纷双方政府，即连云港市政府和日照市政府，应立即派人到现场调查处理，并向纠纷双方上级政府报告。

2017年9月，四川省眉山市仁寿县发生大规模抗议，反对眉山市政府拟将黑龙潭、石高、清水等6个资源相对发达的优质城镇划归四川正在推进的新经济区天府新区管辖。如果情况属实，部分评论仅供参考:一、黑龙潭等区镇纳入新经济区天府新区管理，属于国家战略或四川省委、省政府工作部署，仅是改革区镇行政管理体制。不涉及区、镇行政区划调整的，不属于行政区划问题，相关抗议不属于行政区划界限争议；第二，如果是行政区划调整，要注重城乡一体化和区域协调，合理调整城市结构和城镇化空布局，与主体功能区规划和城镇体系规划衔接，综合考虑经济社会发展、地形地貌、交通通讯等。，使资源要素的配置与区域发展需求相协调。三、无论是区镇行政区划调整还是区镇行政管理体制改革，都必须符合法定权限，遵循法定程序，征求区镇行政区划变更或区镇行政管理体制改革涉及的地方政府意见，并进行风险评估，取得专家论证意见，听取公众意见；涉及民族自治地方行政区划变更的，还应当与民族自治地方的自治机关和有关民族的代表进行充分协商。四是地方党委和政府要认真宣传贯彻相关法律和规划，落实《政府信息公开条例》的相关规定，及时发布相关信息。如遇抗议，当地党委、政府负责人应亲自前往现场，并在他们面前指挥。因行政区划调整或行政管理体制改革中的失职或处理不当造成群体性事件，造成不良后果的，有关人员应承担领导责任或直接责任。

评论2:对涉及行政区域划分的两个宪法案件的评论

熊，法学博士，中央民族大学法学院教授。

前三个岛屿是山东东南部、江苏东北部和黄海的三个小岛。分别是车牛山岛、大山岛、平岛。最大的是屏山岛，面积0.148平方公里，大山岛，面积0.115平方公里，陈牛岛，面积0.06平方公里。对于前三个岛屿，属于哪个省，山东和江苏都不会让步。山东认为前三个岛屿属于山东省日照市，江苏认为前三个岛屿属于江苏省连云港市。山东为了表示对前三岛有管辖权，在日照设立了前三岛乡，隶属日照市岚山区。江苏没有示弱，还成立了前山道乡，隶属连云港市连云区。

本案涉及的问题是行政区域的边界。

行政区划是国家对行政区域的划分。国家实行行政区域分类，将国家领土划分为若干不同级别、不同规模的行政区域体系，在每个区域设立相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，以此来界定社会生活与社会交往之间的定位空。行政区划是国家重新分配权力的一种主要形式，体现了国家统治集团的意志，也是政治、经济、军事、民族、风俗等各种要素在地区内的正式反映空。

行政区域边界是两个行政区域的边界，也是一个行政区域所辖区域的边界。根据目前的情况，行政边界有三种类型:法定线、习惯线和争议线。法定线是指国家权力机关或者行政机关依照法律规定的行政区域界线的审批权限和审批程序，以法令形式划定的行政区域界线。以有关各方签署的边界地形详图、边界走向说明和现场设置的界桩、界桩、浮标为依据，具有法律认可的强制性约束力。我国的法定边界线如下:一、全国人大批准划定的省、自治区、直辖市的边界线。二、国务院批准的行政区域界线包括省、自治区、直辖市的行政区域界线；自治州、县、自治县、市、市辖区的行政区域界线；海岸线、岛屿、重要边境地区、重要资源地区和特殊情况地区的行政边界。三、省、自治区、直辖市人民政府批准的乡、民族乡、镇的行政区域界线。第四，根据1985年国务院发布的《行政区划条例》，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批县、市、市辖区的部分行政区域界线。第五，解决边界争议，应当以双方人民政府商定的边界线或者上级人民政府划定的边界线为基础。习惯线是指历史上自然形成的行政区域之间的边界线，为相邻双方所承认，无争议，但无法律依据，是未经国家正式划定和批准的非法定行政区域界线之一。争议线是指行政区域相邻的双方或一方不承认的争议边界线。它通常是从习惯路线演变而来的。当双方或一方不承认原习惯线时，原习惯线演变成有争议的线；有些地区，习惯线还没有形成。随着邻区资源开发的深入，活动范围不断向外拓展，与邻区行政区的相遇，造就了一条粗糙的纠纷线。争议线是一条矛盾尖锐的非法定行政边界，应通过调解行政边界争议和划定行政边界的方式转变为法定线。

在国内，似乎没有不容易解决的地区争端，但前三个岛屿是个例外。前三个岛是历史遗留问题。建国初期，连云港划入山东省中南行政公署，前三个岛屿划入新海联。1951年连云港划归徐州特区管辖，也是后来徐州的总范围。当时山东主持的徐州是山东的地级市，虽然只有几年的历史。1956年，随着地域调整，徐州调回江苏，前三个海岛随新海连一起转移到江苏。

根据宪法第八十九条第十五项，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的设立和区域划分；本案涉及的边界纠纷属于国务院调解，按照国务院颁布的《行政边界纠纷处理条例》的程序和处理规则处理。《条例》第十一条规定，省、自治区、直辖市之间的边界争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，双方应当将各自的解决方案连同边界线地形图提交国务院处理。国务院受理的省、自治区、直辖市之间的边界争议，由民政部会同国务院有关部门调解；调解不成的，由民政部和国务院有关部门提出解决方案，报国务院决定。涉案的两个相邻省的省级人民政府应当按照上述规定按照规定的程序进行调解。周边省份采取设立前三个海岛镇的做法显然不符合上述规定。

#眉山警告#最近网上传言“黑龙滩被从仁寿县带走”与事实不符。现将网友关注的相关问题回复如下:

天府新区建设是国家战略，是省委、省政府的重大工作部署。为了加快天府新区眉山地区的发展，市里正在研究调整天府新区眉山地区的管理体制，方案还在论证完善中，但不涉及行政区划的调整。计划的最终确定将充分听取各方意见，妥善处理大家关心的问题，切实维护全市和当地人民的利益。

眉山市政府信息办公室

2017年9月21日

以上例子目前未涉及行政区划调整，暂不做评论。