岁末话小区地下人防工程归属权

2018年11月1日抚州市人民防空办公室为公元一九五九小区业主委员会《人民防空工程平时使用证》，有效期为5年。根据这份使用证的编号“【2018】人防平字第1号”可知，2018年发出的第一份《人民防空工程平时使用证》。一石激起千重浪，该事件无疑把人防工程所有权及使用权争议推上了2018年年末的风口，也许会成为2019年以后业主与开发商利益之争的重头戏。

随着社会的发展，私家车的拥有量在不断地增加，也就导致了停车空间紧缺，这个问题困扰着许多的车主，现在一些小区的开发商把人防工程改成了地下车位，一定程度上缓解了停车位的难题，但人防工程地下车位所有权归属问题没有明朗，纠纷不断。实践中政府在作出商品房规划许可时，时常会要求将商品房的地下停车场配建为人民防空工程，该地下停车场的产权归属于谁？是国家还是开发商？

小区人防工程产权，目前的现状，各省市规定的也不一致。大致分为四类：一是产权属于开发商。主要有上海、广州、重庆、湖南等省市，相关规章法规如《上海市民防工程建设和使用管理办法》、《广州市人民防空管理规定》、《重庆市人民防空条例》、《湖南省人民防空工程产权管理办法》。 二是属于国家所有，有沈阳、辽宁本溪、江苏常州、陕西延安等，相关文件如《沈阳市民防管理规定》、《本溪市人民防空工程建设维护与使用管理办法》、《常州市政府关于深化人防工程产权制度改革的意见》、《延安市人民防空工程建设管理办法》。 三是归小区业主所有。持有该观点人士认为，因为住宅小区内人防工程建造费用计入商品房项目开发成本，在商品房全部销售后，业主就应当拥有该部分车位的权属；并且，人防地下车位作为小区的公共配套设施，应随房屋一并出售、转移给业主。据此可以认为，防空地下室的产权应当归全体业主所有。四是未明确规定权属，如山西等省市，相关法规如《山西省人民防空工程建设条例》。

最高法院的判例,[最高人民法院(2013)民申字第1997号] ,根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，属于人民防空工程的地下停车场的产权归国家所有，客观上不能分割。言下之意人民防空工程的地下停车场的产权归国家所有. 人防工程“谁投资，谁受益”中受益的实质其实是租赁权。租赁权，是指承租人依照租赁合同所享有的对租赁物的占有、使用和收益的权利。而根据《物权法》第五条：物权的种类和内容，由法律规定。物权必须法定，法规、规章和司法解释也不能创设规定，因此，租赁权不属于用益物权。

现行法律法规及地方规章.国家法律有:《中华人民共和国人民防空法》第二条 人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。第五条 国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有.第十八条规定：人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防地下车位作为人防工程，是国防的组成部分，产权应当归国家所有。第二十二条 城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。

《中华人民共和国物权法》第五十二条规定，国防资产属于国家所有。第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施.第一百三十六条建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立.第一百四十二条规定建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》确立的“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”原则以及部分省市确立的“谁投资、谁所有”的实施办法，建设部《商品房销售面积计算及公用面积分摊规则》第九条明确规定作为人防工程面积的地下室不计入公用建筑面积，并且开发商与业主签订的商品房买卖合同也未约定人防工程纳入公共面积进行分摊。

地方法规有:辽宁省人大常委会2018年11月28日审议《省物业管理条例》沈阳一些住宅小区的地下车库外面多了一些崭新的标志牌，上边标注着“人防工程”字样，这些标注“人防工程”的项目拟在该条例约束的范围内。人防部门相关人士也明确，并非所有地下停车场都是人防工程，还要依据具体情况区别处理。《湖南省人民防空工程产权管理办法》已经2004年4月14日省人民政府第28次常务会议通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。第四条 人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。 第九条 结建人防工程竣工验收后，由建设单位持人防行政主管部门出具的认可文件，向建设行政主管部门备案，凭建设行政主管部门出具的备案证明向房产管理部门申请人防工程所有权初始登记，由房产管理部门在地面房屋所有权证书上载明地下人防工程的面积、层数等事项。江西省实施《中华人民共和国人民防空法》办法。（1999年6月30日江西省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过；2003年8月1日江西省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议修正，2003-10-01实施/江西省人大常委会公告第8号）第十七条　平时使用或者开发利用人民防空工程应当经县级以上人民政府人民防空主管部门批准。未经批准，任何单位和个人不得占用、转让、抵押、租赁人民防空工程。人民防空工程的使用权经过批准发生变更时，有关当事人应当到人民防空主管部门办理变更手续。战时或者遇突发情况，人民防空工程由当地人民政府统一安排使用。第十八条　依法取得人民防空工程使用权的单位和个人应当遵守维护管理的有关规定，不得影响人民防空工程的防空效能，不得妨碍人民防空工程迅速转入战时状态。《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》（郑政〔2010〕33号）六、依照本办法取得地下空间权的使用者，其地下构筑物产权归投资者所有。结合地表建筑同步开发的地下空间为人防工程的，法定义务以外部分，其产权属投资者所有。《上海市民防工程建设和使用管理办法》（2015年5月22日生效）第二十条（所有权）民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》（穗国房字〔2008〕195号）第九条车位、车库房地产权证应当注记权属人已购买本房地产开发项目房屋的房地产权证号或商品房买卖合同编号。人防工程中车位、车库的房地产权证，需注明相关使用注意事项。《济南市城市地下空间开发利用管理办法》（2013年12月1日）第三十八条国有人防工程由人民防空主管部门作为所有权人到市住房保障管理部门办理初始登记手续；其他人防工程的权属登记手续，由所有权人依法办理。

小区人防工程权属争议处理建议.1、关于属于人防工程的地下停车场的产权归属问题，历来争议颇多，各地出台的规定对该问题的认定不统一，司法案例也存在不同的判定。认为属于人防工程的地下停车场产权归属于国家的主要依据是《中华人民共和国物权法》第五十二条，即“国防资产属于国家所有”；认为属于人防工程的地下停车场产权归属于开发商的主要依据是《中华人民共和国物权法》第三十条以及第一百四十二条，即“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外”。有鉴于上述争议，当事人只能按照当地房地产主管部门对该问题的认定，确认能否对属于人防工程的地下停车场办理物权登记。2、尽快明确人防工程产权。无论是国家层面还是各地市，明确标准才有据可循有规可依。进而规范人防工程等地下空间合理开发使用，维护群众权益。 人防工程内涵是预防将来可能发生的战争以及重大自然灾害，国家层面鼓励社会资本修建人防工程，要求使用管理方平时对其良好维护，对于产权要求并非主要内容。倘若将人防工程的完整产权确定给投资者，同时约定未来发生战争以及重大自然灾害等情形，国家有权无偿收回（如同广州、上海、重庆、湖南等），那么则可以给予投资者稳定的利益预期，促进开发利用和建设地下空间（如地下商超），国家防空安全同时也得以维护，形成良性循环。3、人防工程建设规划报备资料及投资者权益的保护。以往纠纷中往往存在人防工程建设规划报备资料不清晰，开发商处理人防工程闪烁其词，有的做根本上上不台面，最终竹篮打水一场空，反而惹一身官司，甚至集体上访。要化解或降低这方面的风险必须把好三个关口。一是建设规划报备，明确人防工程权属，这是解决人防工程权属纠纷的基础；二是及时办理人防工程产权证；三是掌握法律法规的运用，及时处理人防工程权属类纠纷。以往很多企业吃亏就是对人防工程相关法律法规不了解。