胡德坤：“旧金山和约”与东亚领土争端

领土问题是反法西斯盟国建立战后国际秩序的重要内容。解放被法西斯占领的各国国土;剥夺法西斯国家因殖民扩张和对外侵略战争而侵占的他国土地，并将其归还于被侵略国家;划定法西斯国家的领土范围等等，都是盟国构建战后国际秩序的重要组成部分。早在战时，盟国面对法西斯侵略而带来的领土变更，就在一系列的重要会议上研讨处置办法，《开罗宣言》(以下简称《宣言》)和《波茨坦公告》(以下简称《公告》)确定了战后对日本领土处置的基本原则方针。二战结束后，美国为谋求东亚霸权，以冷战为名，有意改变盟国对日本领土处置的共同规定，于1951年9月8日主导签订了片面的“旧金山对日和约”(以下简称“旧金山和约”)，留下了严重的后遗症，成为日本与中、韩、俄，以及中国与南海邻国领土争端之源。

战时盟国对日本领土处置的规定

1943年11月22—26日，中美英三国首脑举行开罗会议。23日，中国国民政府主席蒋介石与美国总统罗斯福就对日本领土处置问题达成了一致意见:“(一)日本获取于中国之土地，应归还于中国;(二)太平洋上日本所强占之岛屿，应永久予以剥夺;(三)日本溃败以后，应使朝鲜获得自由与独立。”在朝鲜独立问题上，英国代表团要求改为“使朝鲜脱离日本之统治”。中国代表王宠惠表示反对，他指出，朝鲜原由日本侵略吞并，日本的大陆政策即由吞并朝鲜而开始，如仅言“脱离日本统治”而不言其他，“则只为将来留一重大之问题”，现在就应决定朝鲜将来的独立地位。王宠惠强调，在公报中写明此点，在中国看来“甚为重要”。在中方的坚持和美方的支持下，战后朝鲜独立的内容被明确写进了《开罗宣言》。1943年12月1日，中美英三国正式发布《开罗宣言》。《宣言》宣布，“我三大盟国此次进行战争之目的，在于制止及惩罚日本之侵略。”“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得的或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地，我三大盟国轸念朝鲜人民所受之奴役待遇，决定在相当期间，使朝鲜自由独立。”其中，“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，是指日本明治维新以后，“其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”都属于盟国指定剥夺的范围。

1945年2月11日，苏美英三国签订了《关于日本的协定》(雅尔塔协定)，关于苏日领土问题规定:“库页岛南部及邻近一切岛屿须交还苏联”，“千岛群岛须交予苏联”。1945年7月26日，中美英三国在《波茨坦公告》中敦促日本无条件投降，并重申了开罗会议对日本领土的处置。《公告》宣布:“开罗会议之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其它小岛之内。”《开罗宣言》和《波茨坦公告》都得到了苏联的同意，表明是中、美、英、苏四国的共同决定，具有国际法效力。

1946年1月29日，《联合国最高司令部(简称盟总)训令第667号》具体规定了日本版图的范围，即“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬三十度以北之琉球(南西)诸岛(不含口之岛)构成。”同日，盟总向日本下达《某些外围地区的政府和管理与日本分离的备忘录》(以下简称《备忘录》)，具体规定了日本领土范围:“日本被限制于包括日本四个主要岛屿(北海道、本州、九州和四国)和大约1000个较小的邻近岛屿，包括对马岛、北纬30度以北的琉球群岛(不包括口之岛);不包括:(a)郁陵岛、竹岛和济州岛;(b)北纬30度以南的琉球……小笠原和硫磺列岛……;(c)千岛群岛……。”根据这个《备忘录》中国驻日代表团绘制了日本疆域图，还注明“本图根据盟军总部副官处副处长尔伦上校1946年1月29日致日本政府667号备录调制而成”字样。1947年6月19日，盟国远东委员会根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，在《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》中，重申了日本领土主权“限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”。

“旧金山和约”对盟国关于日本领土处置的改变及其后果

战后，日本由美国一国单独占领，因此，美国主导了对日占领政策和对日和约的签订，也主导了对日领土处置。战后初期，美国对日本领土问题处理方案大体上还是遵循盟国对日基本方针。但冷战发生后，美国对日政策发生了重大变化:从惩罚侵略国日本转变为扶植侵略国日本成为亚洲冷战的堡垒。美国对日领土处置政策也随之发生变化:从剥夺日本“以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，转变为迁就日本对已被盟国剥夺的土地要求。

第一，改变了盟国对日本媾和的大国一致原则。1942年1月1日，以中美英苏为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署的《联合国家宣言》规定，“每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约”。1943年10月，中美英苏四国发表的《四国关于普遍安全的宣言》宣布，四大国的一致决心是，在打败敌人及处理敌人投降事项方面，“将采取共同行动。”这就是不与法西斯轴心国单独媾和、不与战败国单独签订和约的“盟国大国一致”原则，这也是反法西斯四大国的庄重约定。1945年12月26日，苏美英三国外长在莫斯科会议上，决定设立远东委员会及盟国管制委员会，规定盟军总司令最高统帅应负责实施远东委员会决定之指令;盟总所有训令均须呈报远东委员会。远东委员会之决议案每项决议案至少须经全体代表多数之赞成，且赞成之代表中须包括下列四强代表:美国、英国、苏联及中国。会议重申了“盟国大国一致”原则。但主导“旧金山和约”会议的美国拒绝中国政府与会，也不顾苏联等国的反对和弃权，违背“盟国大国一致”原则，强行通过了“旧金山和约”，加剧了盟国的分裂与对立。

第二，改变了《开罗宣言》关于日本侵占中国领土归还中国的规定。在开罗会议上，中国国民政府主席蒋介石和美国总统罗斯福在会谈中明确指出，“日本获取于中国之土地，应归还于中国”，后来得到了英国首相丘吉尔的同意，因此，《开罗宣言》庄严宣布，“日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”这就是说，《宣言》规定日本必须将近代以来侵占中国的所有领土，包括钓鱼岛、南海诸岛交还给中国。《波茨坦公告》重申“开罗宣言之条件必将实施”。战后中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》已经收复了台湾、澎湖列岛和西南沙群岛，但“旧金山和约”却规定:“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求”，“日本放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求。”这就将日本“归还”改变为日本“放弃”，从而改变了《开罗宣言》的规定。《开罗宣言》是中、美、英、苏四大盟国的共同规定，具有国际法效力，但“旧金山和约”在中国未被邀请参加、苏联拒绝投票的情况下仍强行通过，显然是不合法的。这种改变的后果是造成当今日本与中国钓鱼岛领土争端，以及菲律宾、越南等国非法占领中国南沙群岛岛礁、挑起南海领土争端的根源之一。为此，在旧金山会议召开前，即1951年8月15日，中国政府外交部长周恩来严正指出，对日和约草案“故意规定日本放弃对南威岛及西沙群岛的一切权利而亦不提归还主权问题。实际上，西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土，在日本帝国主义发动侵略战争时虽一度沦陷，但日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国中央人民政府于此声明:中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权，不论美英对日和约草案有无规定及如何规定，均不受任何影响。”对日和约签定前，1951年7月16日，蒋介石在讲话中愤怒地指出，“在盟国中间有各国‘不得单独媾和’的信约”，和约“虽然订立了，也都是虚伪的，不真实的”，“在古今中外历史上，实在找不出那样虚伪与非法及不道德的先例”。对日和约签定后，1951年9月18日，中国政府发表声明指出，对日和约“是非法的，无效的因而是绝对不能承认的”。可见，海峡两岸中国人对“旧金山和约”的看法是一致的。

第三，改变了雅尔塔协定关于苏联和日本领土划分的规定。1945年2月11日，苏美英三国签订了《关于日本的协定》(雅尔塔协定)，关于苏日领土问题规定:“库页岛南部及邻近一切岛屿须交还苏联，”“千岛群岛须交予苏联”。但“旧金山和约”却规定，“日本放弃对千岛群岛及由于1905年9月5日朴资茅斯条约所获得主权之库页岛一部分及其附近岛屿之一切权利、权利根据与要求。”这种将“交还”改变为“放弃”的后果是造成当今日本同俄罗斯之间领土争端的根源之一。

第四，改变了《开罗宣言》关于朝鲜领土的规定。《开罗宣言》规定，“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所擭取之所有土地，我三大盟国轸念朝鲜人民所受之奴役待遇，决定在相当期间，使朝鲜自由独立。”《宣言》表述很明确，日本必须交还侵占朝鲜的全部领土使朝鲜获得自由独立。在《盟总训令第667号》的《备忘录》中明确规定，“日本被限制于包括日本四个主要岛屿(北海道、本州、九州和四国)和大约1000个较小的邻近岛屿，”不包括“郁陵岛、竹岛(独岛)和济州岛”。但“旧金山和约”却规定，“日本承认朝鲜之独立，并放弃对朝鲜包括济州岛、巨文岛及郁陵岛在内的一切权利、权利根据与要求。”这种用“放弃”而不是用“归还”的用语，成为日本与韩国之间竹岛(独岛)领土争端的根源之一。更重要的是，《盟总训令第667号》规定将竹岛(独岛)排除在日本领土范围之外属于韩国而不属于日本但“旧金山和约”却有意不提日本“放弃”(竹岛)独岛，是造成日本与韩国之间领土争端的又一根源。还应提及的是，战后在盟国处理韩日领土划分问题上，中国政府的提案明确表示竹岛(独岛)归属韩国。但中国被挡在旧金山会议门外，既不能在会上争取中国领土完整回归，也不能支持韩国获得领土完整。

第五，改变了对琉球群岛等岛屿的规定。琉球王国是在琉球群岛存在了数百年的独立国家，自明代以来其国王由中国皇帝册封。日本明治维新后对外实施殖民扩张，于1879年强行吞并琉球王国，将琉球群岛纳入日本版图，设置冲绳县。在开罗会议上，美国总统罗斯福曾就琉球群岛归属询问蒋介石的意见，蒋介石回答说琉球群岛曾建有琉球王国，是中国的属国，战后应等同于朝鲜给予独立。琉球群岛归属虽未写进《开罗宣言》，但琉球群岛肯定属于《开罗宣言》中规定的“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，应当予以剥夺。在《盟总训令第667号》的《备忘录》中明确规定，日本领土不包括北纬30度以南的琉球群岛、小笠原和硫磺列岛等。对此，“旧金山和约”有两个改变，一是将“北纬30度以南”改为“北纬29度以南”的琉球群岛，使日本领土扩大到北纬29度以北地区;二是虽规定由美国单方托管北纬29度以南的琉球群岛、小笠原和硫磺列岛等，但在旧金山会议上，美国代表杜勒斯宣布:“美国感到最佳方案是由美国对这些岛屿进行托管行使施政权，而允许日本拥有剩余主权。”美国宣布日本对琉球群岛、小笠原和硫磺列岛等地“拥有剩余主权”，就改变了《波茨坦公告》关于日本领土范围“限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”的规定，是美日之间的政治交易，为尔后美国将这些群岛私相授受给日本埋下了伏笔。

第六，美国拒不将钓鱼岛交还中国。如前所述，《开罗宣言》对日本领土处置的规定，就是剥夺日本自明治维新后“以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，而钓鱼岛是1895年日本趁甲午战争打败清政府之机秘密编入日本领土的，显然属于明治维新后“以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，理应归还中国。战后初期，中国向盟总提出要求将钓鱼岛归还中国。下为中国驻日代表团在1947年绘制的琉球群岛图，第一幅图论证了琉球王国的疆域的形成，没有钓鱼岛(见图1);第二幅图是琉球原有疆界图，不包括钓鱼岛(见图2)。但美国出于政治上的考虑，却将钓鱼岛划归琉球地区管辖，后又不顾中国两岸的反对在向日本私相授受琉球时，擅自将钓鱼岛交给了日本管辖严重损害了中国的领土主权与海洋权益，造成了中日钓鱼岛争端，影响了中日友好关系的发展。

“旧金山和约”在六个方面对盟国领土规定的改变，直接导致了日本同中、韩、俄之间及中国同南海周边国家之间的领土争端。“鹬蚌相争，渔翁得利”，这也正是美国所希望的。

“旧金山和约”对盟国关于日本领土处置改变的原因分析

二战结束后的一段时间内，美国关于日本领土的处置尚能按照盟国的规定进行，如1946年1月29日出台的《盟总训令第667号》及《备忘录》等，都证明了这一点。但随着冷战的发生，美国为建立由其主导的东亚秩序，日本为争取免受盟国的惩罚，双方互相利用、互相靠拢，从敌国变成盟国，从而利用“旧金山和约”来改变盟国关于日本领土处置。

战后日本在美国的单独占领下，对法西斯的清算不彻底，导致在领土问题上日本向盟国讨价还价。战后两度担任日本首相的吉田茂在回忆录中写道，为应对盟国对日本的领土处置，日本汇集很大的力量编写英文资料，“关于冲绳岛、小笠原群岛、库页岛、千岛群岛、齿舞岛和色丹等岛，我们从历史、地理、民族和经济等一切观点，详细叙述了这些岛屿与日本不可分割的关系”目的是要回这些已被盟国剥离的土地1946年1月26日，日本外务省政务局起草了《盟国和平条约案与我方希望案之比较研究》，企图以否认“暴力或是贪欲获取”为由，拒绝将千岛群岛及南库页岛还给苏联;用“当地居民投票等手段”，反对“无条件确认中国对琉球的主权”，以达到抵制盟国对日本领土的处置。同年2月1日，日本外务省条约局起草了《关于和平条约内容的原则方针研究及联合国方案与我方所期望方案的比较》，决定在《波茨坦公告》中规定的“吾人所决定其它小岛”上大做文章期望能确保“在地理、历史、民族、经济等方面与日本有关系的小岛”划归日本。1946年5月，日本和平条约问题研究干事会提交了《日本和平条约问题研究干事会第一次研究报告》，日方的对策是:关于日本邻近的诸小岛，“努力允许我国保有范围的扩大”;关于琉球群岛交给盟国共同托管或者美国单独托管，反对归属中国;关于南库页岛以及千岛群岛，因《雅尔塔协定》是密约，日本没有必要受其限制，应探讨由当地居民投票决定归属这样的附加条件等。1947年7月24日，外务省制定了与美国国务院驻盟总政治顾问艾奇逊会谈的《日方希望案》，全面提出了对媾和的要求关于领土问题，要求盟国在决定日本周边小岛时，“希望能充分考虑这些小岛同日本本土之间的历史、人种、经济、文化方面的紧密关系。”这份文件递交给艾奇逊和盟总民政局长惠特尼后，都被退回。7月28日，艾奇逊明确表示，他不想在日本对于盟国方的条件还尚未得知的情况下，现在就开始与盟国讨论条件。同日，盟总民政局长惠特尼也答复说，“我将这个文件递交麦克阿瑟元帅了，在元帅看来，日本的立场是企图在和平会议上将自己的观点强加于对日和约。……很有可能刺激其他国家特别是反对日本的国家，反而对日本不利。”惠特尼还提醒日本，“对于现在的日本来说，最明智的做法是一直到媾和会议开始前保持沉默。”此时，美国认为日方是想通过美国主导媾和，因此不能同意。

1949年10月新中国成立，1950年6月朝鲜战争爆发，冷战升级为热战。亚洲局势的巨变，使美国对日政策发生了重大变化:从惩罚侵略国日本转变为扶植日本成为亚洲冷战的堡垒。美国加快了扶植日本遏制中苏的步伐，为日本索取土地提供了契机。

朝战爆发后，日本认为盟国分裂已成定局，便确定了依赖美国单独媾和的方针。1949年12月3日，日本外务省在《关于与多数国家讲和情况下安全保障基本方针》中指出，苏联与中国参加媾和的可能性已完全消失，日本为了自身安全，允许缔约国在日本本土以外的诸岛驻军、设立军事基地，但外国驻军的主体是美国军队，可以以此为条件换取与美国等国签约。

1950年10月4日，日本外务省草拟了《关于对美国对日和平条约案构想的对策方针》，关于领土问题，日本表示对放弃有关朝鲜独立、台湾、澎湖群岛、关东租借地、南洋委任统治地区以及南库页岛相关权利的权原无异议，但提出了以下要求:第一，千岛群岛不能引渡给苏联。日本认为，关于将千岛群岛交还苏联虽然已经有雅尔塔秘密协定规定，但是这与《大西洋宪章》中的“不扩大领土原则”相违背。同时，齿舞诸岛与色丹岛是北海道的一部分，并不属于千岛群岛，因而也不能够作为领土处置的对象;第二，希望不将琉球群岛、小笠原诸岛以及硫磺群岛从日本领土中割离，因为这是关乎国民感情的问题。该文件在注释中还写道，日本虽同意美国托管一些地域，但必须限定在最小范围内，而且“日本与美国一起作为托管的共同施政者”，“托管结束后由日本国民投票决定其归属”，“托管期满后美国将托管施政权转让给日本。”同日，日本外务省制订了《对美陈述书》，不同意将千岛群岛交还给苏联，也不同意美国托管后使包括冲绳在内的西南诸岛、小笠原诸岛以及硫磺群岛与日本本土分离而走向独立，因为这些群岛并非日本“以暴力或贪欲所攫取”之土地。1950年10月14日，美国国务院顾问杜勒斯在会见记者时确认美国国务院提出了对日和约七原则，第三条款关于日本领土处置原则是:“日本承认朝鲜独立;同意美国作为施政方的联合国托管琉球群岛及小笠原群岛;承诺接受英、苏、中、美以后对台湾、澎湖列岛、南库页岛及千岛群岛地位的决定，倘若和约生效后一年内尚无决定，将由联合国大会做出决定;日本放弃在中国之特权以及利益。”日本对美国没有明确表述其托管区域主权归属日本表示强烈不满。10月25日，日本外务省在《关于美国对日讲和七原则》的文件中写道，“关于朝鲜、台湾及澎湖群岛，是不得已而放弃一切权利;将小笠原、琉球群岛从日本分离出去，日本国民感情上难以接受;应努力将托管地域压缩到最小范围;将本是日本领土的千岛群岛分离出去，国民感情难以接受。”1951年1月19日，日本外务省在上述文件修订版(即D作业再修正版)中表示，愿意“先同美国一国缔结和平条约”;“在冲绳、小笠原群岛不得已而托管的情况下，……日本要成为共同施政方，进而在解除托管时，这些岛屿再次归属日本”;“日本不管是对于岛屿的归属、岛上的行政以及对岛民统治，都与美国有同等地位”。日本要求与美国平起平坐共同托管琉球群岛等地，并要求在托管结束后将其交给日本，俨然将日本变成了“战胜国”，严重违反了盟国的规定。

日本的要求连美国也感到过分。1951年1月31日，美国国务院顾问杜勒斯与日本首相吉田茂举行第二次会谈时表示，我非常理解日本国民的感情，但这是已在投降条款上明确规定的事情，希望日方把这件事情当成是已经决定的事情来考虑。明确回绝了日本的要求。但此时美国已决定将日本变成其远东冷战的盟友，虽不同意日本的过份要求，仍尽可能地考虑日方要求。正如杜勒斯所说，“这次我们并不是以站在胜者与败者的立场上制订和约的，而是作为日本的友邦来考虑整个和约的。”美国在和约中送给日本两大礼物，一是将盟总规定的日本南部疆界从北纬30度改变为北纬29度，使日本的南部疆界向南延伸了1度;二是在美国托管的琉球群岛等地“留有余地”，即杜勒斯承诺的“日本拥有剩余主权”。所谓“剩余主权”实际上是日美政治交易产生的产物，美国不愿意在公开条款中表达日本对美国托管地区拥有主权，担心对国际社会难以交待，便通过对措辞模糊条款的解释，承认日本对托管地区的“剩余主权”，为日后美日私相授受琉球群岛等地埋下了伏笔。日本大喜过望，1951年9月7日，日本首相吉田茂在《对日和平条约受诺演说》中情不自禁地说，“这不是复仇的条约，而是‘和解和信赖’的文书”，“我以日本国民的名义，以极其高兴的心情，表示接受。”

由此可以看出，战后美国出于冷战遏制中苏的需要，与日本互相利用，在领土问题上改变了盟国的共同规定，造成东亚出现了一系列的领土争端，成为东亚国际秩序不稳定的根源，其恶果一直延续至今。当今日本若真有诚意解决与中、韩、俄的领土争端，就应回到盟国共同规定的原点上来思考。