吴士存 吴士存：中美亟待破解南海“安全困境”

随着美国“亚太再平衡”战略的不断推进及其公开、高调地直接介入南海问题，中美两国正滑向南海大国博弈和地缘战略竞争的边缘。

事实上，自20世纪70年代南沙群岛争端产生以来的很长一段时间里，南海问题主要是中国与主张国围绕南沙群岛部分岛礁的领土争端和海洋权利争端。从争端发生之日起，中国就致力于通过双边渠道和友好协商解决这一争端。与此同时，中国与东盟的关系以及与有争议国家的双边关系也保持了相对稳定的发展。

但2009年以来，南海局势突然回暖，与美国调整其亚太战略不无关系。通过深入分析，不难发现美国亚太政策的调整方向与南海问题密切相关。在美国的亚太战略中，南海问题成为美国履行对盟国安全承诺、遏制中国崛起的起点。

要了解中美在南海博弈的深层背景和原因，首先要对美国的南海政策及其在南海的利益诉求进行必要的分析和研究。

东南亚一直是美国在亚太地区的重要战略前沿。但直到冷战结束，美国仍然坚持“对南沙群岛没有特殊责任”的立场。

但1995年明治礁事件后，美国开始关注南海问题。然后在1996年，针对中国宣布的大陆领海部分基线和西沙群岛基线，美国国务院于当年7月首次发表了题为《海洋界限——中国领海直线基线》的报告，随后于8月向中方作出说明，指责中国采取直线基线法。虽然美国在此期间仍声称在南海问题上没有立场，但其南海政策实际上开始从“中立”转向“有限干预”。

自2010年以来，美国的南海政策变得越来越强硬。在保持政治和外交干预的同时，军事干预已经成为这一时期美国介入南海争端的一个突出特征。有的时候甚至直接上了“前台”，“站队站队”的迹象越来越明显。

2010年7月，时任美国国务卿的希拉里·克林顿在东盟地区论坛外长会议上公开宣布，“美国在南海的航行自由和尊重国际法方面有国家利益...美国在南中国海岛屿的领土争端中相互竞争。但美国认为，有领土主张的国家应根据《联合国海洋法公约》追究其领土主张和相应的海洋和空权利”这一言论被普遍视为美国南海政策的转折点，美国开始鼓励和支持部分南海主张国对中国采取更强硬的立场。

美国以行使“航行自由”权为名，不断增加和扩大在南海针对中国的情报搜集、进近侦察、联合军事演习等军事活动的频率和范围，支持菲律宾、越南等发声国家通过各种政治、外交、军事手段与中国抗衡。

与此同时，美国不断调整和完善对南海的战略规划和设计，逐步明确自己在南海的利益和目标。2015年7月，美国国防部首次发布《亚太海上安全战略报告》，针对南海、东海等亚太海域的利益和目标。

综上所述，美国在南海的利益和目标可以概括如下

第一，保障所谓的航行和飞越自由。根据美国国务院的描述，军事活动是其“航行自由计划”的主要内容之一，其实质是维护美军在包括南海在内的全球所有海域开展军事活动的自由空和利益。

第二，通过联盟和伙伴关系体系保持其在全球秩序中的领导地位。在一些战略家看来，东海和南海相关问题已经成为美国履行对日本、菲律宾等国承诺的能力和意愿的“试金石”。

第三，保持在亚太地区的绝对军事优势。确保对南海海上力量的绝对控制是美国保持其在亚太地区压倒性战略优势的关键组成部分。

第四，控制区域秩序和规则制定的主导力量。

南海事关中国的主权、安全和发展利益。中国在南海的政策和利益长期以来是一贯的，始终把维护国家领土主权、海洋权益和维护整个南海地区的和平与稳定放在首位。

南海问题形成以来，南海周边其他国家由于自身国力和时代条件的限制，长期侵蚀着中国在南海的权益。现在这种情况一去不复返了。中国将坚定不移地维护国家领土主权和海洋权益，不断增强维权控海能力。

中国与南海周边国家最大的共同点是维护地区和平稳定，将维护航行自由和航道安全放在南海政策的重要位置。南海是国际战略通道，拥有世界上最繁忙的商业航线。每年，全球40%的货物运输量通过南海。南海的航行自由和安全关系到世界各大经济体的切身利益。中国很大一部分贸易和能源也依赖南海航线，中国是南海航道的最大用户。南海也是中国海军出海的战略通道。世界上没有哪个国家比中国更有理由和利益保持南海航线畅通。而且作为一个对外贸易依存度很高的世界贸易强国，中国不可能也没有必要控制南海航线。

南海争端涉及许多国家和岛礁。争议水域广阔，领土和海洋管辖权争议复杂。指望在短时间内解决如此复杂和敏感的争端既不现实也不可能。出路是什么？即中国倡导的“搁置争议，共同发展”。与此同时，针对南海局势的新变化，中国提出了“双轨思维”处理南海问题的新倡议，即相关争端将由直接有关国家通过友好协商和谈判和平解决，而南海的和平与稳定将由中国和东盟国家共同维护。虽然仲裁裁决在一定程度上对中国的主张产生了负面影响，但中国将继续推进“双轨思维”。

作为南海和平与稳定的捍卫者，中国没有任何旨在寻求所谓地区霸权的主观动机和政策设计。中国之所以一直试图控制与争端各方的矛盾和分歧，是为了考虑周边环境整体稳定的重要性。未来，中国仍然需要提供更多的信息，与外界分享信息，以增进了解；提供更多公共服务，以增加区域安全和福祉；通过与东盟国家协商，尽快达成《南海行为准则》，共同构建区域规则和安全机制。从长远来看，中国作为南海最大的沿海国家和该地区最大的经济体，自然要在南海保持必要的军事防御，维护地区和平。

但在美国眼中，近年来中国在南海的战略布局不仅步步为营，还占据了上风。特别是最近，中国在拒绝接受仲裁裁决的同时，声称岛礁建设不会半途而废。美国担心中国未来在南中国海采取行动的几种可能性

首先，美国担心中国将主导南海海事规则的制定。20世纪90年代以来，中国与东盟就启动南海行为准则磋商达成共识。2002年，中国和东盟签署了《南海各方行为宣言》。2016年7月25日，中国与东盟国家在万象发表联合声明，重申《南海各方行为宣言》精神，同意推动就《准则》进行磋商。另一方面，中国在《行为准则》磋商中明确提出了“合理预期、共识、排除干扰、循序渐进”和“危机管控机制”而非“争端解决机制”，以及中国限制中国与东盟《行为准则》磋商、反对第三方干预等合理诉求和目标愿景。由此可见，未来制定南海海事规则的主导权似乎被中国人民牢牢控制。

第二，美国担心中国会控制南海的海权。中美在南海的较量，从最初的航行自由关切，发展到国际法领域争端解决机制、南海航行和飞越制度、南海仲裁裁决是否应当执行等方面的对抗和斗争。如果在海权理论的框架内分析中美在南海的博弈，更容易得出中美在南海的海权之争，即争夺南海当前和未来商业渠道的控制权的结论。美国似乎已经明白，一旦中国南沙群岛岛礁及其设施部署完毕，穿越南海的航线可能就在中国军警的实际控制之下。

第三，美方对中国南沙岛礁建设军事化和划定南海防卫空识别区表示关切。在中国于2013年11月宣布指定东海防御空识别区后，美国、日本和一些东盟国家担心中国将很快宣布建立南海防御空识别区。针对国际社会的关切，中国官员多次明确表示，目前没有必要宣布南海防御空识别区。虽然宣布南海防卫空识别区属于中国主权范围，但未来是否宣布取决于中国对南海未来安全形势的评估。目前，中国在南海修建岛礁再次触动了美国的敏感神经。从某种意义上说，美国真正担心的不是中国填海造地的速度和规模，而是中国填海造地背后的战略意图，可能是为未来宣布南海防御空识别区做必要的准备。中国现在或在可预见的将来宣布南海防御空识别区，美国是无法接受的，因为一旦发生这种情况，美国在南海极力主张的以逼近侦察为主的航行自由将无法持续，美国也就不可能试图主导南海秩序。

南海是中国国家安全的天然屏障，是海上重要的战略通道，是实现海上强国战略的必然之海。由于地缘政治和地缘战略因素，对美国来说，控制和保卫南海，保持其在南海的军事存在，是保持其在亚太地区主导力量不可或缺的组成部分。因此，从这个意义上说，中美在南海的较量和竞争是结构性和战略性的。面对这样的担忧，美国可能会采取对策。如果是这样，中美在南海的博弈将不可避免地加剧。

在今天的南海，中美突然成为主角。美国强力介入，中国强力维权，南海再次成为地缘政治角力场。研究发现，由于美国“亚太再平衡”战略的实施和南海政策的调整，南海问题已经成为一个涉及地缘政治利益、海权和航行体系、岛礁主权、海洋权益和资源开发的复杂争端。同时，南海问题也将成为未来中美双边关系中不可回避的重要问题。因此，控制中美在南海的分歧，防止中美冲突损害两国关系，是中美高层决策者面临的现实而紧迫的任务。

控制和防止中美南海冲突升级，进而跨越南海“安全困境”的陷阱，不仅关系到南海的和平与稳定，也关系到中美关系的健康发展和整个亚太地区的长期稳定。

就美国而言，它应该理解和照顾中国在南海的关切和利益，认真履行其在南海问题上“保持中立”的承诺，并在侦察中国在南海的做法上趋同，以实际行动证明美国无意利用南海问题遏制中国的和平发展。

中方应尊重美国在南海享有的国际法规定的航行和飞越自由，尽量避免宣布可能影响中美政治互信和安全合作的南海防卫空识别区，切实加快“南海行为准则”磋商，解决南海缺乏安全机制和危机管理机制的问题；同时，南沙岛礁建设应优先考虑民用功能，对超出自身防御需求的军事设施建设持谨慎态度。

从机制建设的角度来看，双方应继续就重大军事行动相互通报机制的其他附件进行磋商。此外，中美两国可以考虑在“战略与经济对话”框架下建立一个一轨或一个半轨的“中美海洋问题磋商工作组”，就控制中美海洋危机、建立和谐的中美海洋伙伴关系提出对策和建议。条件成熟的时候，也可以考虑建立两国海军领导人之间的固定热线。

中美在南海没有共同利益。中国和美国在南海的共同利益是国际贸易路线的畅通和安全以及南海周边地区的繁荣和稳定。美国既不是沿海国家，也不是南海争端的索赔者。中美应通过对话和澄清彼此意图，摆脱南海问题造成的“安全困境”。中国和美国需要并且应该能够逐步走向在南海的合作。中国正在建设海上强国。世界浩瀚的海洋对中国的发展和全球合作越来越重要。中国的海洋愿景和利益注定要超越南海。

如何避免冲突，管理和控制危机，最终克服“安全困境”，是中美两国在南海面临的共同挑战。如果选择合作，中美关系稳定，南海和平就有保障；如果中美走向对抗，将对该地区的和平产生灾难性的后果。

▲作者是中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究合作创新中心副主任、博鳌亚洲论坛研究院副院长、外交部外交政策咨询委员会委员

▲本文转自2016年8月22日参考新闻第11版

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