对农村超占多占宅基地，不宜一刀切收费 | 新京报专栏

要真正推进农户制度改革，必须充分理解中央改革精神，根据不同村庄类型采取分类推进措施，不能一刀切。

资料图。

文 | 陈明

近日，河南新乡延津县某镇推出措施，将对“一户一宅”超标准占用部分按阶梯收费，并特别强调对大于300平方米以上的宅基地，不鼓励执行有偿使用政策，建议村集体经济组织或村民委员会组织收回。

其公告一经曝出，就引发社会广泛关注。

将超占通过缴费合法化，不利于未来土地利用优化

宅基地是保障居民居住权益的土地资源，确保宅基地资源的公平性，事关亿万农民的切身利益，兹事体大。

毋庸置疑，发生在河南新乡某镇的这起宅基地改革新政对准的是宅基地使用过程中的滥用、乱用、闲置宅基地等行为，当地这种保障宅基地资源合理使用的初衷是好的，但是，具体到相关措施上，尚有值得商榷的地方。

首先，有业内人士将这项政策概括为“超占罚收”，看似有道理，但其实简单对超占采取收费措施，等于将超占通过缴费合法化，不利于未来土地利用优化。

实际上，即便同是一户多宅，形成原因不同，一刀切收费也不符合实际。历史原因形成的多占超占，其中很多不乏当地基层政府的默许，在这种情况下，出台一个政策溯及既往，值得商榷。

又如，“对大于300平方米以上的宅基地，不鼓励执行有偿使用政策，建议村集体经济组织或村民委员会组织收回”，在多年未审批宅基地的语境下，有些农村家庭几代人住在一起，这种情况下超过300平方米直接收回，容易引发新的社会矛盾。

此前，一些省份就围绕宅基地管理出台过类似的规定。实际情况是，很多政策还没有来得及实施，或者根本就无法落地，但一公布就已经引起强烈反响。

农民的住房和宅基地关系国计民生、联系千家万户，政策松紧上稍有变动，就会引起公众的高度关注。

也因如此，鉴于宅基地制度改革的复杂性，各地在操作中宜先摸清家底、循序渐进，避免政策冒进。

宅基地制度存在某些偏差

近年来，不少地方的宅基地改革呈现出几重矛盾性事实。

这些年在基层调研，经常听到农民反映孩子成年分户之后不能获批新的宅基地。与此同时我们的城镇化率已经达到60%，与2000年相比，农村人口减少了2~3亿，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3000~4000万亩。农村人口减少过程中，农村宅基地不减反增，意味着存在普遍的“法外占地”行为。

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一边是新的成年分户家庭申请不到宅基地，一边是大量的宅基地闲置浪费，还有一边是普遍存在的宅基地超占多占行为。这一组矛盾的存在，说明宅基地制度落实中已经出现了某些偏差。

或许正是由于这种压力的倒逼，今年以来各地纷纷出台了新的政策，重新启动了宅基地申请和农房翻建的审批工作。新乡涉事乡镇的阶梯收费、一户一宅等规定，也是新政策框架的一部分。

从目前的情况看，各地虽然出台了不少的文件，但基本是在管理方面“单兵突进”，宅基地制度“改革”有蜕化为单纯加强宅基地“管理”的风险。

真正推进宅基地制度改革，需要充分领会中央改革精神，根据不同的村庄类型采取分类推进措施。

城中村和城郊村，要逐步引入城市土地和住房管理体制，在符合规划和用途管制的前提下，允许这些地区的农房进入城市住房市场，实现同等入市、同权同价。

深圳、东莞等城市有相当大规模的农民自建房，这部分房屋早已经进入城市建成区。在此情形下，再单纯一禁了之，恐怕不是解决问题的办法。

典型农区村庄，短期可能还要继续“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度，但必须严控增量，尽量在村庄范围内对存量进行调整。

生态脆弱区村庄，则需要结合生态移民搬迁、易地扶贫搬迁等工作，通过城乡空间布局的调整来满足农民的居住需求。

逐步形成有节律的市场调节机制

我们在农村土地“三项改革”试点地区的调查得到一个启示：政府如果划定一个标准，把改革中触及的灰色地带交给村庄内部协商解决，通常会有比较好的效果。

比如，一些地区允许进城市落户的村民与一户多宅的村民之间开展宅基地“资格权”的交易，这就把宅基地有偿退出与有偿使用结合起来了，取得了不错的效果。

作为这项措施的补充，村庄又进一步规定，对于那些有偿退出了宅基地的村民，如果将来有需要，可以给予一次“反悔”的机会，以原来价格重新申请宅基地。

给产权交易附加“反悔权”，看似不符合一般意义上现代产权的规则，但却符合中国乡村和中国农民的实际。其实，根据我们连续多年的观察，这个村庄“反悔权”并没有真正启用过，但以此给改革润滑的目的已经达到了。

总之，宅基地制度改革的方向是要逐步探索有节律的市场化机制，在“三权分置”框架下，逐步形成有偿退出、有偿使用、有偿转让的市场闭环，实现存量范围内宅基地利用的结构化调整。

回到河南新乡此次举措，像宅基地这种公有私用的产权形式，更是容易引发公正性问题。对于历史原因形成的超占多占宅基地，一刀切地采取收费的方式进行处理，未必是最优方案，正当性也未必经得起拷问。因此，对于随之而来的问题，当地还需拿出足够的智慧应对解决。

□陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员）

编辑：陈静 校对： 贾宁