秦华孙 否决权 超级大国手中的权杖

最近，美国再次动用否决权，不支持联合国驻波黑维和部队延长任期，理由是7月1日正式成立的国际刑事法庭没有给予美国维和士兵豁免权。两个不相干的问题被扯到一起，再度引起了全世界对美国滥用否决权的关注。

安理会否决权的由来

联合国是反法西斯战争胜利的产物。美、苏、英等国领袖在战争还在进行时，就已经勾画出战后世界的蓝图。他们达成共识：大国必须对世界的和平与安全担负起主要责任，必须让它们在安理会享有一票否决权，从而促进“大国一致”，防止“大国不一致给世界带来最危险的后果”。《联合国宪章》明文规定，美国、苏联本站、英国、法国、中国是安理会常任理事国，拥有否决权。

所谓“否决权”，是指安理会常任理事国使用反对票阻止安理会通过某项决议。根据宪章，所有安理会理事国，无论大小，均有一个投票权。关于程序性事项的决议，需要9个理事国的赞成票方可通过；关于非程序性事项的决议，需要9个理事国的赞成票，其中包括5个常任理事国的赞成票。根据约定俗成的规定，常任理事国投的弃权票不被视为否决票，所以投弃权票成为常任理事国为防止事态恶化而经常采用的一种战术。尽管提案有程序性与非程序性之分，5大国也只能否决非程序性事项，但实际上，5大国几乎可以对任何一项提案行使否决权。

平均每年动用5次否决权

从联合国1945年成立至今，安理会的5个常任理事国一共动用了300余次否决权，对170多个决议进行了否决，平均每年至少动用5次。在5个常任理事国中，以苏联本站动用否决权的次数最多，达130余次，约占总数的40％；美国共使用否决权近百次，占总数的30％左右；英国使用否决权近40次，占总数的12％左右；法国共使用否决权24次，约占总数的8％。苏联本站否决的决议达80多个；美国共否决决议60余个；英国否决决议20余个；法国否决决议10个以上。中国使用否决权的次数最少，其中真正导致决议草案流产的仅有5个。

苏联第一个使用否决权

综观安理会否决权的使用纪录，可以发现一个有趣的现象：在20世纪50年代中期和80年代初各有一个较多使用否决权的国家，前者是苏联，后者是美国。以往的事实表明，当常任理事国的综合国力越强的时候，它越倾向并敢于对不赞成的决议草案投否决票。而当它的综合国力超强到能控制其他会员国意志的时候，它并不需要通过否决票就可以主导局势的发展。二战结束时美国的实力空前膨胀，此时的联合国基本上由美国操纵，许多决议草案来自于美国的精心策划。所以，美国根本不需要动用否决权，就可以达到自己的目的。于是那时，苏联频频使用否决权，捍卫自身和本集团的利益。1946年2月16日在叙利亚、黎巴嫩控诉英国和法国延误撤军的议案中，苏联投了反对票，成为安理会中第一个使用否决权的国家。

60年代后，摆脱殖民地统治的第三世界国家纷纷加入联合国，联合国成员的结构发生了重大变化。苏联的崛起以及在军事领域的超强地位，改变了世界格局的力量对比，美国的综合国力相对下降。美国人越来越感到联合国不再是它得心应手的工具，开始在联合国内大骂“多数人的暴政”。1970年3月17日，美国第一次使用否决权，距联合国诞生已整整25年。

否决权，某些大国的豁免权

否决权自觉或不自觉地成为某些常任理事国的一种豁免权。比如苏联入侵阿富汗，美国入侵格林纳达和巴拿马等，均因为当事国是常任理事国，安理会根本无法通过谴责的决议。苏联解体后，俄罗斯的地位相对衰落，美国在世界上已缺乏有效的牵制力量，美国不再满足于否决权这一特权，而是寻求更大的行动自由，因此它对联合国采取一种“有用则用、无用则甩”的态度。科索沃战争就是一个典型。由于拥有否决权的中、俄两国不赞成对南联盟进行军事打击，于是美国便绕过联合国，对南联盟进行空袭。战争爆发后，中俄及纳米比亚三国向安理会提交决议草案，但3月26日安理会以3票赞成，12票反对未能通过要求北约立即停止非法军事行动的决议草案。其原因是当时安理会成员，包括美、英、法3个常任理事国，大都是北约成员国。

秘书长选举美国动用否决权

近年来，安理会使用否决权的典型例子莫过于1996年的联合国秘书长选举。加利从1991年当选秘书长以来，其5年任期于1996年底届满。联合国宪章对秘书长的职权、职能和任职条件都没有明确的条文，只规定：秘书长由安理会推荐，联合国大会加以任命。成员国曾就第一任秘书长达成君子协定，即第一任秘书长任期5年，并可连任一次。而对其以后的秘书长连任问题没有作明文规定，经实践和各大国的认同，形成了秘书长两个任期的惯例。各大国又有这样的默契，即秘书长不得来自5个常任理事国，此人必须会说流利的英语和法语，人选轮流来自各大洲等。冷战期间，联合国长期在大国两极体制的阴影之下，来自中小国家的联合国秘书长不得不学会在夹缝中周旋、寻求平衡。

加利在任职的4年多时间里，不愿惟美国马首是瞻，与美国常驻联合国代表奥尔布赖特多有冲突。有一次，加利在联合国的一次会议上公开批评美国拖欠会费，奥尔布赖特当即予以反驳，两人争吵起来。加利还曾多次在讲演中批评某些强国在联合国推行强权政治。美国对此非常恼火，指责加利成为“在联合国内削弱美国大国地位的一种象征”。

自1996年3月以来，美国一直就在私下里做加利的工作，希望他以“一个体面的、自愿退休”的方式，结束秘书长的生涯。美国时任国务卿克里斯托弗最初让前国务卿万斯和纽约卡纳基公司总裁哈姆伯格作为中间人向其传话，后亲自来到纽约与加利面谈，试图劝说加利同意只延长一年任期，不再连任，但谈判不欢而散。5月27日，美国总统克林顿打电话给法国总统希拉克，表示美国决定为加利寻求一个体面的、延长一年任期的办法。7月8日，“非统”首脑会议在喀麦隆首都雅温得召开，克林顿派掌管非洲事务的助理国务卿穆斯出席，向30多国首脑游说、施压。但“非统”重申继续推荐加利竞选连任下届联合国秘书长。

1996年11月19日安理会对埃及等国提名加利续任秘书长的决议草案进行表决，结果是14票赞成、1票反对，美国投了否决票。据外电报道，在加利宣布暂时中止候选人资格后，当时与中国无外交关系的非洲国家如塞内加尔外长跃跃欲试，但在看到美国报纸关于“中国将否决任何与中国无外交关系的候选人”的评论后，只好知难而退。12月10日，安理会又进行了秘密投票，美国继续对加利行使否决权，而法国对安南行使否决权，使秘书长人选出现了前所未有的僵局，但法国在最后一刻作出了妥协，从而结束了秘书长人选之争。

记者围着大国转

否决权的重要性，也反衬了安理会的重要性。由于安理会常任理事国与世界上的大国是重合的，这就决定了联合国的记者总是围着大国转。每当美国及主要大国在某一问题上的发言稿一放到秘书长发言人办公室时，记者们总是蜂拥而至。相反，一些小国的发言稿即使主动放在文件散发架上，许多记者也懒得拿。虽然有很长时间，记者在联合国大厦的办公室与安理会只有几步之遥，但很少有机会坐在安理会大厅的记者旁听席上。而观众经常在电视上看到的安理会会议镜头，也是各大电视台从联合国电视台花钱买来的录像带，这是名副其实的新闻垄断。当然一些大报、通讯社的记者有时可以享受特别的待遇，进去几分钟进行专业摄影。安理会会议厅的座席按照英文字母排列，每月按顺序位移一次，安理会主席由15个成员国轮流担任。圆桌里层坐着书记员们，他们在每次会议上所作的记录都将作为联合国的文件载入史册。安理会正式会议往往是走过场，而任何国家的立场其实在私下的会谈和磋商中基本摸得八九不离十。联合国二楼可以说是联合国的灵魂。秘书长发言人吹风室设在二楼，安理会每次重要会议休会期间，都是在二楼发布消息。而且各国代表也是从二楼走入安理会会议厅，而他们往往是记者们追逐的对象。更为重要的是，一些秘密外交也是在二楼的咖啡厅举行。所以每当一个重大事件发生，联合国咖啡厅的生意便更加火爆。

见证中国行使否决权

不过，最让记者难忘的还是1997年初，中国常驻联合国代表在关于危地马拉问题的一项决议中投下的那张否决票。那年1月10日中午，记者刚从华尔街采访归来，宿舍的电话铃响起，让记者速去联合国。记者一路小跑到在联合国的办公室，从中国常驻联合国代表团新闻发言人那里得知，当天下午联合国将就危地马拉问题举行正式会议，中国可能要采取行动。当时联合国电台反复播送的一则通知说，危地马拉驻美国、加拿大及联合国3位大使将在安理会会议后举行记者招待会。下午3时30分，安理会正式会议准时开始，摄影和摄像记者们都集中到安理会大厅外可以拍摄到中国代表团全景镜头的位置。

安理会此前已就美国、墨西哥等国提出的向危地马拉派遣155名联合国军事观察员决议草案磋商了好几轮，而且已印成蓝色文本，意味着草案可随时付诸表决。晚上8时许，当月安理会主席小田和恒要求不同意该决议草案的国家举手时，中国大使秦华孙将手高高举起。于是安理会主席宣布：由于投反对票的国家是常任理事国，此决议草案不能通过。据参加会议的中国官员告诉记者：投票结束后好长一段时间，他们都不敢相信这一事实，因为一些年轻的中国外交官们还没有过这样的经历。自1971年中国恢复在联合国的合法席位以来，仅仅用过两次否决权，而且都是发生在25年前。1972年8月25日，中国曾否决了孟加拉国加入联合国案；同年9月10日又对英法等国关于中东问题一项修正草案投了反对票。

中国代表在解释投反对票理由时强调，中国理解危地马拉的遭遇，但危的和平不能以损害中国的主权和领土完整为代价。危不顾中方的一再警告，竟邀请台湾所谓的“外交部长”出席其和平协议签字仪式，给台湾从事分裂祖国的行动提供了机会和场合，伤害了中国人民的感情。中国此次行使否决权，让危方哑巴吃黄连，也在联合国内引起了很大的震动。《华盛顿邮报》撰文称：“中国在处理国际关系时，开始采取积极反对的立场。”“积极”两字足以反映中国在应用外交艺术、捍卫国家主权方面有了更好的战略和策略。路透社评论说：“长期以来，中国在联合国被视为一条沉睡的巨龙，但台湾问题不同于其他任何问题，它能把中国从沉睡中唤醒。”

限制否决权成为安理会改革的热点

正因为否决权如此重要，所以安理会改革的焦点集中在拥有否决权的常任理事国身上。尽管改革已谈了10年，但进展不大。个中的因素非常复杂，主要是5大国都不希望既得利益受到损害，不愿意看到既有否决权被削弱。但改革否决权的讨论一直没有停止过。有的主张废除否决权，有的主张限制否决权，各方莫衷一是。但有一点可以肯定，限制使用否决权将是安理会改革的一大方向，这也将迫使各国把否决权作为更高的一门外交艺术加以应用。