北美自由贸易协定 《北美自由贸易协定》与《美墨加协定》对北美贸易的影响丨智库观察

翻译:邵玉荣/研究员，第一财经学院

抽象的

2020年初，美国-墨西哥-加拿大协议(美国管理认证协会，美国-墨西哥-加拿大协议)在美国国会以多数票通过，并于7月1日生效。本文回顾了北美自由贸易协定的前身北美自由贸易协定(NAFTA)的发展历程及其对美国、墨西哥和加拿大的影响。文章认为，北美自由贸易协定一直是一种政治工具。一些批评者指出，新的原产地规则和最低工资要求过于繁琐，以至于贸易几乎由政府接管和管理。一些专家还警告说，“如果特朗普式的民族主义和民主进步主义的新混合物是其他国家与美国达成贸易协定的先决条件，那么可能很少有国家愿意接受这样的协定。”

由美国、加拿大和墨西哥政府谈判达成的《北美自由贸易协定》于1994年1月生效，从根本上改变了北美的经济关系。但美国总统特朗普认为，该协议对美国的就业和制造业造成了损害，因此他重启北美自由贸易协定(NAFTA)谈判，为美国争取“更好的条件”。2019年12月，特朗普政府与加拿大和墨西哥达成了协议的更新版本，即美国-墨西哥-加拿大协议(美国管理认证协会，美国-墨西哥-加拿大协议)。2020年初，美国管理认证协会在美国国会以多数票通过，并于7月1日生效。

北美自由贸易协定的发展历程

北美自由贸易协定谈判始于1991年。当时三国的一致目标是将墨西哥与美国、加拿大等发达高收入经济体融合，以更自由的贸易(通过为墨西哥不断增长的劳动力提供新的就业岗位和机会，防止非法移民等)为墨西哥带来更强大、更稳定的经济增长。).对于美国和加拿大来说，墨西哥不仅是一个有前景的出口市场，也是一个可以提高美国和加拿大企业竞争力的低成本投资地。对墨西哥来说，当时的总统萨利纳斯(Salinas)将北美自由贸易协定(NAFTA)视为墨西哥经济现代化的机遇，希望墨西哥能够“出口商品而不是劳动力”。

图北美自由贸易协定大事记

资料来源:《北美自由贸易协定重温》，北美自由贸易协定文本，美国贸易代表，威尔逊中心

在美国，北美自由贸易协定最初得到了双方的支持。在布什总统(共和党)执政期间，北美自由贸易协定经过谈判，在民主党占多数的国会投票通过，并在克林顿总统(民主党)的领导下正式实施。根据该协议，美国、加拿大和墨西哥之间的大部分贸易关税被取消，这促进了区域贸易增加到三倍，也导致这三个国家之间的跨境投资大幅增加。除了侧重于农业、纺织品和汽车制造业的贸易自由化之外，北美自由贸易协定的目标包括保护知识产权和建立争端解决机制，并为劳工和环境保护提供额外的协议(这为今后进一步全面改善此类协议奠定了基础)。随着世界贸易组织(世贸组织)全球贸易谈判陷入僵局，北美自由贸易协定开创了自由贸易协定的新时代。

经济学家普遍认为，北美经济受益于北美自由贸易协定——区域贸易大幅增长，从1993年的约2900亿美元增长到2016年的1.1万亿美元以上；跨境投资也大幅增加，美国在墨西哥的外国直接投资存量从150亿美元增加到1000多亿美元。然而，专家们也承认，很难理清其他因素对协议结果的直接影响，如技术的快速变化以及与中国和其他国家贸易的扩大。与此同时，关于北美自由贸易协定对就业和工资影响的辩论仍在继续。由于竞争加剧，一些工人和行业退出了市场，而其他人则受益于新创造的市场机会。

北美自由贸易协定对美国经济的影响

作为美国最大的两个出口目的地，美国对加拿大和墨西哥的出口占其总出口的三分之一以上。自北美自由贸易协定签署以来，美国与其北美邻国的贸易增长了两倍多，超过了其与世界其他国家的贸易。大多数估计显示，在该协议全面实施后，美国的国内生产总值(GDP)实现了略低于0.5%的额外增长。

然而，北美自由贸易协定的批评者认为，低工资竞争、企业将生产转移到墨西哥以降低成本以及不断扩大的贸易逆差导致了美国就业机会的丧失和工资停滞。自1994年以来，美国汽车制造业已失去约35万个工作岗位，占该行业工作岗位总数的三分之一；而墨西哥汽车制造业的就业人数从12万增加到55万。

虽然成本高度集中在汽车制造等特定行业，但NAFTA等协议的利益在全社会广泛分布。一些经济学家强调，贸易的增长给美国经济带来了整体利益。进口的增加确实在美国失去了一些工作，但也创造了一些新的工作。根据北美自由贸易协定支持者的估计，美国约有1400万个工作岗位依赖与加拿大或墨西哥的贸易，北美自由贸易协定每年创造的近20万个出口相关工作岗位的工资比因协议而失去的工作岗位高出15%至20%。2014年，PIIE(Peterson Institute for International Economics)对北美自由贸易协定的影响进行了一项研究，发现美国每年因北美自由贸易协定而失去约1.5万个工作岗位，但每失去一个工作岗位，相应的收益(生产率提高和消费价格下降)约为45万美元。

此外，许多经济学家断言，美国制造业近年来遇到的麻烦与北美自由贸易协定无关。他们认为，在北美自由贸易协定签署之前的几十年里，美国国内制造业一直处于压力之下。加州大学圣地亚哥分校的经济学家和贸易专家汉森说，美国制造业就业岗位的急剧减少——从2000年的1700万个减少到2010年的1100万个——主要是由于美中贸易和技术变革。汉森说:“2000年以来，美国的就业形势受中国影响最大，其次是科技；北美自由贸易协定对它的影响远远小于两者。”

汉森说，北美自由贸易协定实际上有助于美国汽车制造业与中国竞争，因为它促进了跨境供应链的发展，不仅降低了成本，而且提高了生产率，从而增强了美国的竞争力。汉森说，“墨西哥离这里(美国)很近，可以形成商品可以来回流通的区域产业集群。因此，美国、墨西哥和加拿大的制造业可以高度整合。”但是，如果没有北美自由贸易协定的关税削减和知识产权保护，美国可能会失去更多的就业机会，失去美国汽车制造业的优势。

CFR的爱德华·奥尔登(Edward Alden)表示，人们对贸易协定的担忧加剧，因为他们的工资没有跟上劳动生产率的增长，但他们面临着收入不平等加剧的现象。奥尔登认为，贸易协定“增强了美国经济的全球化”，从而在一定程度上加快了变革的步伐。

北美自由贸易协定对墨西哥经济的影响

北美自由贸易协定促进了墨西哥从世界上最具保护主义的经济体之一向最开放的贸易经济体之一的转变。墨西哥在1986年加入关税及贸易总协定(关贸总协定，世贸组织的前身)时取消了许多贸易壁垒，但在加入北美自由贸易协定之前，它仍然保持着10%的平均关税水平。墨西哥政策制定者将北美自由贸易协定视为加快和锁定墨西哥这些来之不易的经济改革的机会。除了贸易自由化，墨西哥领导人还减少了公共债务，引入了平衡预算规则，稳定了通货膨胀，并建立了国家外汇储备，从而能够在受到全球金融危机的重创后相对较快地恢复增长。

自北美自由贸易协定生效以来，墨西哥对美国的农产品出口增加了两倍，其汽车制造业也增加了数十万个新的就业岗位。大多数研究发现，北美自由贸易协定提高了墨西哥的生产率，降低了消费者价格。与此同时，墨西哥的失业率也在上升，因此一些经济学家指责北美自由贸易协定(NAFTA)规定墨西哥农民(尤其是种植玉米的农民)必须面对来自美国农业补贴的竞争。数百万失去工作的小农也加剧了非法移民美国的现象(从墨西哥到美国的合法和非法移民在1994年后增加了一倍多，在2007年达到顶峰，但在2008年后趋势逆转)。

一些北美自由贸易协定的支持者承诺，该协议将为墨西哥带来快速增长，提高其工资水平，减少流入其他国家的劳动力。然而，这些承诺和实际结果之间的差异使墨西哥深受其害。从1993年到2013年，拉丁美洲经历了显著的经济扩张。墨西哥经济年均增长率仅为1.3%，贫困水平与1994年持平。美国和墨西哥的工资没有预期的趋同。在此期间，墨西哥的人均收入仅以每年1.2%的速度增长，远低于巴西、智利和秘鲁等拉美国家。

许多分析家用墨西哥经济的“双速”特征来解释这些不同的结果:北美自由贸易协定促进了外国投资的增长、高科技制造业的发展、工业发达的北部地区的工资增长，但以农业为主的南部地区仍然与这种新的经济环境保持距离。许多专家认为，墨西哥近年来的经济表现最终受到非北美自由贸易协定因素的影响:1994年比索贬值促进了墨西哥的出口；与中国低成本制造业的竞争可能抑制增长；与北美自由贸易协定无关的公共政策，如土地改革，使农民更容易出售他们的土地，也使移民更容易。UCSD的汉森认为，墨西哥的困境很大程度上是由国内原因造成的，包括信贷市场不发达、生产率低下的大型非正规部门以及监管机制失灵。

北美自由贸易协定对加拿大经济的影响

对加拿大来说，最重要的是对其最大的贸易伙伴美国开放经济。1989年生效的美加自由贸易协定(CUSFTA，Canada-U.S. Free Trade Agreement)实现了这一愿望。此后，随着加拿大的贸易自由化，美国和加拿大之间的总体贸易迅速增长。

北美自由贸易协定生效后，加拿大对美国的出口从1100亿美元增加到3460亿美元，从美国的进口几乎也有同样程度的增长。同时，自1993年以来，美国和墨西哥在加拿大的投资翻了一番，占加拿大外国直接投资存量一半以上的美国投资从1993年的700亿美元增加到2013年的3680多亿美元。加拿大的农业也得到了极大的促进，自1994年以来，加拿大与美国的农业贸易以及对北美自由贸易协定伙伴国家的农业出口也增加了两倍多。

但是，无论加拿大的贸易对手最担心的是什么，即贸易开放会摧毁加拿大的制造业，还是北美自由贸易协定倡导者的最高期望，即北美自由贸易协定会使加拿大的生产率迅速提高，最后都没有实现。虽然加拿大制造业就业保持稳定，但加拿大与美国经济的生产率差距并没有缩小:截至2017年，加拿大的劳动生产率仍是美国水平的72%。

总的来说，加拿大变得更加依赖与美国的贸易(其75%的出口依赖于美国)。其他高收入经济体往往更加多样化，很少将超过20%的收入来源集中在一个合作伙伴身上。美国总统与加拿大总理长期保持友好关系，但特朗普总统毫不犹豫地将这种依赖作为谈判筹码:在美国管理认证协会谈判过程中，特朗普总统威胁说，如果加拿大政府不同意做出贸易让步，美国将对从加拿大进口的汽车零部件征收新的关税。

北美贸易接下来会如何发展？

北美自由贸易协定一直是一种政治工具。2008年，当时的美国总统候选人奥巴马回应了民主党选民普遍的贸易怀疑，并承诺重启北美自由贸易协定谈判，纳入更严格的劳工和环境标准。之后，奥巴马政府试图在跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判中解决北美自由贸易协定的相关问题。然而，这份与包括加拿大和墨西哥在内的11个国家签署的大规模贸易协议在美国非常不受欢迎——希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在2016年总统竞选期间最终公开反对该协议，而特朗普总统在上任后的第一批决定中就包括退出该协议。在2016年美国总统竞选期间，特朗普和无党派参议员伯尼·桑德斯(bernie sanders)都批评北美自由贸易协定给美国带来了失业。贸易一直是一个热门话题。2020年，美国总统候选人在是否支持美国管理认证协会的问题上存在分歧。

政策专家的辩论主要集中在如何减少北美自由贸易协定和其他协议的负面影响，包括是否应该向失业者提供补偿或再培训计划，以帮助他们过渡到新的行业。专家表示，美国TAA、贸易调整援助(TAA)和其他在工人寻找新工作时支付教育或培训费用的计划，可能有助于平息人们对贸易自由化的不满。然而，许多经济学家认为，TAA目前的资本水平远远不足以解决与贸易有关的失业问题。

特朗普总统上台后，没有采纳这些政策专家的建议，而是履行了他在竞选期间做出的重新谈判北美自由贸易协定的承诺。在整个谈判过程中，特朗普总统以关税作为谈判筹码:特朗普总统在2018年初宣布，美国将对钢铁和铝产品征收进口关税，然后威胁对汽车征收同样的关税。此外，特朗普总统的谈判要求包括更多进入受到高度保护的加拿大乳制品市场，更好的劳动保护，改革争端解决机制，以及实施新的数字商务规则。

2019年底，在同意纳入更强有力的劳工标准后，特朗普政府赢得了国会民主党人对美国管理认证协会的支持。双方在更新后的协议中做了多处修改，包括:收紧汽车制造业原产地规则，要求每辆车75%(高于原62.5%)的零部件必须在协议成员国生产；增加新的劳工标准，要求每辆车40%的零部件必须在时薪至少16美元的工厂生产(劳工条款方面建立的更强有力的执行机制使其很少得到美国最大的工会组织——美国劳工联合会——工业工会联合会(AFL-CIO)——的支持，该组织曾严厉批评北美自由贸易协定)。然而，美国谈判中的一条红线——扩大美国药品知识产权保护的提议，未能通过。与此同时，美国管理认证协会大幅收缩了备受争议的投资者-国家争端解决(ISDS)机制，完全取消了其在对加贸易中的适用性，并将其适用范围限制在与墨西哥的石油、天然气和电信贸易等特定领域。

作为美国管理认证协会的一部分，加拿大同意进一步开放其乳制品市场，并因此获得了其他两个国家的一些让步作为回报。美国管理认证协会将保留第19章设立的争端解决小组，该小组保护加拿大免受美国贸易救济的影响。此外，美国管理认证协会没有采纳之前提出的五年到期条款，而是将期限延长至16年，并将在协议生效六年后再次审查。

2020年初，美国管理认证协会在美国国会以多数票通过，并于7月1日生效。然而，一些批评人士指出，新的原产地规则和最低工资要求过于繁琐，以至于贸易几乎被政府接管。CFR的奥尔登对此更为乐观，称政府恢复两党合作可能会受到赞扬。但奥尔登也警告说，“如果这种特朗普式民族主义和民主进步主义的新混合是其他国家与美国达成贸易协定的先决条件，那么可能很少有国家愿意接受这样的协定。”

*本文由Andrew Chatzky、詹姆斯·麦克布莱德和Mohammed Aly Sergie于2020年7月1日更新。

登录我们的官方网站www.cbnri.org获取更多报道！