初建波 山东高院裁判：生产经营单位不含自然人——孙书松诉莱州市安监局安监行政处罚案

《安全生产法》第二条规定，本法的主体是生产经营单位。单位是指一个组织、一个团体或属于一个组织的各个部门，是一个具有组织结构的整体。自然人和单位作为不可分割的个体，是对立的概念，包含与不包含没有关系。

判决文件:

山东省高级人民法院

行政判决

鲁星载26号

山东省人民检察院。

再审申请人莱州市傅佥街80号莱州市安全生产监督管理局。

法定代表人李相国，主任。

委托代理人汪峰，莱州市安全生产监督管理局工作人员。

委托代理人:张娜，山东闻婧律师事务所律师。

被申请人孙树松，男，1965年11月15日出生，汉族，住莱州市。

委托代理人汪精卫，莱州市文昌路4号法律服务所法律服务人员。

再审申请人莱州市安全生产监督管理局诉被申请人孙树松安全监管行政处罚一案。烟台市中级人民法院于2015年3月9日作出烟行中字第25号行政判决，已发生法律效力。莱州市安监局不服判决，向烟台市人民检察院申请检察监督。经审查，医院向山东省人民检察院提出抗诉。2016年7月7日，山东省人民检察院出具鲁建民建3700000073号行政抗诉，向本院提出抗诉。2016年8月8日，我院作出鲁字第5号行政裁定，并立案审理。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭。山东省人民检察院指派检察官张静和王艳出庭支持抗议。再审申请人莱州市安监局刘崧及其委托代理人汪峰、张娜、被申请人孙树松及其委托代理人汪精卫到庭参加了诉讼。此案现已审理完毕。

莱州市人民法院经一审查明:2013年3月20日，原告孙树松以“莱州市黎姿钢结构公司”的名义与莱州市三元食品有限公司签订了“协议”，约定由原告为三元食品公司制造安装面粉仓库钢结构屋顶，并就施工时间、工程造价等达成一致。，并同意施工过程中的任何安全事故都与三元食品公司无关。同年6月1日，原告口头将部分工程分包给莱州市文峰路街道路。6月2日，在组织儿子陆和妻子褚剑波进行施工时，不慎从屋顶坠落伤人，经抢救无效死亡。2013年6月4日，被告莱州市安监局询问了原告孙树松、吕、三元食品公司总经理刘峰、采购经理刘伟力、李伟，并履行了告知、陈述、申辩、听证等权利。根据调查事实，原告作出安监罚0304号行政处罚决定，认定“违法事实和证据:你没有，在经营活动中，未建立健全安全生产责任制，未制定安全生产规章制度和操作规程，未对施工人员进行安全教育和培训，未采取任何防护措施安排施工，导致2013年6月2日发生一般安全生产责任事故，造成1人死亡，并负主要责任主要证据有:三元食品公司与孙树松签订的《协议》、现场照片、讯问笔录等。上述事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十六条、第十七条第一项、第二项、第二十一条的规定。根据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予10万元的行政处罚。”原告拒绝接受诉讼。

莱州市第一审人民法院认为，根据修改前的《安全生产法》第九条规定，“县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门，应当依照本法对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理”，被告莱州市安监局具有作出被诉行政处罚决定的法定权限。本案当事人对案件事实和被告认定的行政执法程序无异议。争议的焦点是被告是否以自然人身份对原告作出安全监管行政处罚决定，是否违反了上级法律的规定，生产经营单位是否包括自然人。根据《中华人民共和国安全生产法解释》，生产经营活动既包括生产活动，也包括经营活动，包括企业、事业单位、商业和服务单位等。在本案中，原告没有进行生产活动、销售活动，也没有提供服务，只是通过中介获利。因此，原告承包分包房屋维修工程的个人行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”，被告对原告安全监管行政处罚决定适用法律存在错误。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第项第目的规定，决定撤销莱州市安全生产监督管理局于2013年9月27日作出的03-04号行政处罚决定。受理案件的费用由被告负担50元。该款项已由原告支付，被告限于一审判决生效后七日内直接支付给原告。

烟台市中级人民法院二审认定的事实与一审认定的事实一致。二审发现，上诉人于2013年8月16日作出行政处罚决定，对三元食品公司罚款3万元。被上诉人赔偿死者陆人民币23万元。双方达成协议，已付款。

烟台市中级人民法院二审认为，上诉人是否有权行使监督管理权。修改前的《安全生产法》第二条规定:“本法适用于在中华人民共和国境内从事生产经营活动的单位的安全生产；..... "第九条规定:“国务院负责安全生产监督管理的部门，依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门，依照本法对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理。”上述法律法规表明，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门有权对从事生产经营活动的单位的安全生产进行监督管理。上诉人作为莱州市安全生产监督管理的主管部门，享有监督管理权。本案争议的焦点是被上诉人作为自然人作出的安全监管行政处罚决定是否合法，该自然人是否属于《安全生产法》规定的“生产经营单位”范围。根据《安全生产法解释》的规定，“生产经营活动包括生产活动和经营活动，包括企业、事业单位、商业和服务单位”。本案上诉人未开展生产活动或销售活动。一审法院认定，上诉人承包分包房屋维修工程的个人行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”，上诉人对被上诉人作出的安全监管行政处罚决定适用法律存在错误。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当依法维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人莱州市安监局承担。

烟台市中级人民法院查明的事实与二审查明的事实一致。

烟台市中级人民法院经审查认为，承包房屋维修分包工程的行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”。此外，被告既没有生产活动，也没有销售活动。因此，二审认定被申请人通过中介牟利是正确的，莱州市安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款，因被申请人违反《安全生产法》第十六条、第十七条第一款、第二款、第二十一条，对被申请人作出行政处罚决定。综上，一审、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。应该维持。莱州安监局的上诉理由不成立，应依法驳回。王莱州市安全生产监督管理局提起利息诉讼。

山东省人民检察院提出抗诉，认为一审、二审判决认定“一审法院认定上诉人个人承揽分包房屋维修工程不属于《安全生产法》规定的‘生产经营活动’并非不当”，适用法律确有错误。

一、国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定，自然人属于《安全生产法》规定的“生产经营单位”类别。无论孙树松是以莱州黎姿钢结构公司的名义还是以自己的名义从事与安全生产相关的经营活动，都是安全生产监管的对象。其次，根据国务院《建设工程安全生产管理条例》第一条、第二条规定，孙树松为三元食品公司安装面粉仓库钢结构屋面属于《条例》规定的建设工程，属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”。另外，根据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条第三款的规定，孙树松的行为即使是分包，也属于《安全生产法》规定的生产经营活动。再次，《安全生产法解释》是一本书，解释只是一种理解和借鉴。在相关规定明确的情况下，二审判决适用《安全生产法解释》的规定作为判决依据，适用法律存在错误。二审判决认定“上诉人既不生产也不销售，也不提供服务，仅通过中介获利”，适用法律确实错误。《中华人民共和国合同法》第四百二十四条规定:“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者为订立合同提供媒介服务，委托人支付报酬的合同。”孙树松没有为三元食品公司和陆提供承包机会，但他本人是与三元食品公司签订的“协议”的一方；“协议”是签约方与合同关系的关系，而不是委托方和被委托方的关系；在“协议”的内容中，约定的目标是建设项目的建设，而不是提供媒体服务。因此，孙树松与三元食品公司和吕并无中介关系。因此，二审判决认定孙树松为“营利中介”，适用法律确有错误。

再审申请人莱州市安监局陈述再审申请意见，称一审、二审原审判决认定事实错误，适用法律错误。如果案件得不到及时纠正，全市乃至全国都会处于有法不依、执法不严、违法不究的局面。最终会导致安全生产的无序，也会对国家、集体和人民的生命财产造成很大的安全隐患。理由如下:一、一审、二审原审判决认为“承包房屋维修工程分包的行为不属于《安全生产法》规定的‘生产经营活动’”没有法律依据。1.被申请人与三元食品公司签订的协议是“制作和安装仓库钢屋顶，包括立柱和天沟；用绝缘玻璃丝棉安装弓棚面；拱棚梁梁底拉杆等的改造，属于《建设工程安全生产管理条例》规定的“建设工程”，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的“生产经营活动”。2.一审和二审原判决依据的是《安全生产法解释》，不属于法律、法规和部门规章。3.根据《建设工程安全生产管理条例》，承包建设工程必须符合安全生产条件。承包人和分包人对分包工程的安全生产承担连带责任，承包分包工程属于《安全生产法》规定的生产经营活动。二、法院认定被申请人的“分包工程”和“无生产活动”是事实错误。被申请人与三元食品公司签订的协议是施工合同。被申请人承包工程后，未将建设工程分包给吕，而是将部分劳务工程分包给吕，并聘请吕按每平方米10元的标准进行施工。孙树松组织三原食品公司整个工程的施工，并采购了相关材料，其实质是孙树松承包了陆、等人的施工，充分证明他实施了《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国建筑法》规定的生产经营活动。三.被申请人与三元食品公司、吕不构成居间合同。被申请人与三元食品公司签订了施工合同。被申请人与陆之间是劳动关系，不是委托与被委托的关系。另外，中介利润是民事法律关系，被申请人无主张权，不在本案确认范围内。四、国家安全生产监督管理局对生产经营单位的解释是法律适用的解释，应当作为安全监管部门执法的依据，也应当作为法院判决的依据。

被申请人孙树松答辩称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确。全国人大常委会法制委员会编纂的《安全生产法解释》明确将《安全生产法》适用主体界定为个体工商户以上的企业，不包括自然人。根据《安全生产法》制定的《山东省安全生产条例》的适用范围不包括自然人。再审申请人对作为自然人的被申请人进行处罚是违法的、错误的。《安全生产法解释》不仅是一本书，立法机关也在履行职责，行使司法解释权。全国人民代表大会常务委员会法制委员会作出的解释具有法律效力。国务院有关部门制定的规章不能与法律、法规相抵触，只在行政案件中起参考作用。被申请人与该人身伤害事故的关系属于民法调整范畴，不属于行政法调整范畴。被申请人作为自然人，已经按照民法的有关规定对本次事故死者进行了民事赔偿，对申请人进行再审和对被申请人进行行政处罚没有法律依据。

本案再审期间，双方各抒己见，充分辩论。再审申请人莱州市安监局认为，孙树松从事房屋维修工程，孙树松与陆的关系为总承包和分包，属于生产经营活动。根据《中华人民共和国建筑法》和《建设工程安全生产管理条例》，孙树松对陆负有施工管理义务，应当共同承担安全生产的连带责任。《安全生产法》第二条明确规定，从事生产经营活动的单位统称为生产经营单位，并未明确限定从事生产经营的单位必须是法人、其他组织和个体工商户。从立法意图上看，《安全生产法》规范了一切生产经营活动。这里的单位应该是广义的从事生产经营的单位，包括自然人。被申请人孙树松认为，被申请人与陆的关系不是总承包与分包关系。自然人不受《安全生产法》处罚。根据《中华人民共和国立法法》第八十条第二款的规定，本案不应适用国家安全生产监督管理局制定的《安全生产违法行为行政处罚办法》对生产经营单位的规定，而应适用《山东省安全生产条例》。

我们再审查明的事实与二审法院原审判决认定的事实一致。

法院认为，《安全生产法》第二条规定，该法适用的主体是生产经营单位。《山东省安全生产条例》第二条规定:“本条例适用于本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产；法律、行政法规另有规定的，从其规定。前款所称单位包括法人单位、工业活动单位和个体经营户。”《辞海》对单位的定义是:单位是指一个机构、一个团体或属于一个机构或一个团体的各个部门。从上面的定义来看，单位是一个有组织的整体。自然人和单位作为不可分割的个体，是对立的概念，包含与不包含没有关系。《安全生产法解释》是全国人大常委会法制工作委员会编纂的法律解释书。原一审、二审法院直接不当适用《安全生产法解释》，本院予以纠正。但能准确反映《安全生产法》的立法背景、立法目的和法律规定，能为理解和适用《安全生产法》提供重要参考。《安全生产法解释》对生产经营单位的解释可以与《山东省安全生产条例》和《辞海》对单位的定义相互印证，能够真实反映立法者的立法意图，即生产经营单位不包含自然人。因此，再审申请人对被申请人作出的安全监管行政处罚决定适用法律有误，应予撤销，原一审、二审法院的判决结果合法正确，应予维持。检察机关的抗诉意见和再审申请人的申请理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第项规定，判决如下:

维持山东省烟台市中级人民法院2015年3月9日作出的延行中字第25号行政判决。

这个判决是最终的。

主审法官王海燕

代理法官杜·于越

代理审判员瞿

2017年3月28日

簿记员孟真

来源，行政法