全国扶贫开发 中国扶贫开发的战略及政策演变

中国扶贫开发的战略及政策演变

中国政府在不同的历史阶段根据贫困特征的变化，适时并不断调整扶贫开发战略，完善扶贫开发政策体系。
　　1949-1978年，实施计划经济体制下的广义扶贫战略。1952年，国家完成了土地制度改革，基本上消除了农民无地的现象，为后来政府实施农村扶贫政策奠定了制度基础。确立人民公社集体经济体制、建立农村财产公有制、在农村生产力发展方面采取的一系列措施，包括：(1)在全国范围内开展大规模的基础设施建设，进行农田水利建设，改善农村灌溉设施和交通条件。(2)建立农村科技服务网络，形成基本覆盖全国所有农村乡镇的农业技术推广服务网络系统。(3)建立全国性的农村合作信用体系，改善农村金融服务。(4)农村基础教育和农村基本医疗卫生事业快速发展，农村小学校和乡村卫生所的大力建设、免费教育和乡村合作医疗、赤脚医生等政策措施，为农村人口的发展提供了有力的保障。(5)初步建立以社区五保制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系。然而，人民公社运动严重挫败了农民劳动积极性，生产极其缺乏效率。至1978年，根据中国政府扶贫标准，农村贫困人口规模高达2.5亿人，占全国人口总数的25.97%，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%。在此过程中，由于“大跃进”等极“左”路线，20世纪50、60年代还一度出现了农村大范围饥荒的悲惨局面。刘娟认为这一时期的扶贫战略主要是小规模的救济式扶贫，即依托自上而下的民政救济系统，对边远落后地区、因灾致贫人口和战争伤残人口实施“输血式”生活救济。这种救济式扶贫战略，虽然保障了贫困人口的临界生存需要，却难以提高贫困人口的发展能力，不能从根本上最终摆脱贫困，“救急不救穷”。　　1978-1985年，实施农村经济体制变革推动减贫的战略。推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实施提高农产品价格、发展农村商品经济等配套改革，极大地解放了农村的生产力。农村经济体制的深刻变革，为这一时期我国农村经济的超常规增长和贫困人口的急剧减少提供了强劲动力。农民人均纯收入也由1978年的133.6元上升到1985年的397.6元；人均占有的粮食、棉花、油料、肉类产量分别增长14%、74%、176%和87.8%；农村绝对贫困人口由2.5亿下降到1.25亿左右，年均减少1 786万人，贫困发生率也由30.7%下降到14.8%。这一阶段对缓解贫困起主要作用的是农村土地制度、市场制度以及就业制度的改革。通过农村土地制度、农贸市场制度、支持农村发展的金融组织和劳务输出制度的改革，在农村经济快速增长的背景下无法温饱的绝对贫困人口大幅度减少。但是，自然、历史等多种致贫因素逐渐显现。为此，政府及其有关部门实施相应扶贫政策、开展一系列帮困活动，以支持经济发展明显落后、贫困人口较为密集的地区脱贫。1984年国家实施的以工代赈，即是救济对象赈济金或赈济物通过参加必要的社会工程建设获得，也即贫困人口要通过出工投劳来获得救济。以工代赈的项目，改善了贫困地区的基础设施，并帮助了贫困地区和贫困人口形成生产条件。政府在改善农村物质贫困的同时，也开始逐步重视农村的教育，出台了一系列改善农村教育的社会政策。　　1986-1993年，实施区域开发式扶贫战略。这一时期，农村区域发展不平衡问题开始凸显，农村地区特别是老少边远地区的经济、社会和文化发展水平开始较大落后于沿海发达地区，成为“需要特殊对待的政策问题”。贫困人口呈现出明显的区域集中特点，主要分布在“老、少、边、穷”地区，需要推行有组织、有计划、大规模的帮扶措施。1984年9月，中共中央和国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。从此，解决大多数贫困地区贫困人口的温饱问题成为中国政府扶贫工作的一个长期目标。同时，中国政府于1986年成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，使农村扶贫开发规范化、机构化、制度化，这一扶贫机构的建立，标志着我国政府由原来的道义式扶贫转向制度性扶贫。这一时期确定的开发式扶贫是以区域开发带动扶贫为重点，在一些贫困地区，“促进区域经济增长带动扶贫”的项目开发式反贫困战略演变为“贫困地区工业化项目投资”的开发式战略。实践证明，这种方式固然有利于县域经济的发展，但缺乏与贫困农户的直接联系。虽然这一时期的专门措施发挥了一定效果，但由于同期农村经济增长速度放慢，加之剩余贫困人口脱贫难度增加，与前一时期相比，这一时期贫困人口下降速度有所减缓，返贫现象有所增加。依据世界银行估算，1985-1989年间甚至出现农村贫困人口绝对数增长700万的贫困反弹现象。　　1994-2000年，实施综合性扶贫攻坚战略。这一阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的颁布为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8 000万农村贫困人口的温饱问题。明确提出要到村到户，以贫困村为基本单位，以贫困户为主要工作对象，以扶持贫困户创造稳定解决温饱的条件发展种养业为重点，坚持多渠道增加扶贫投入。并明确指出，扶贫开发到村到户的核心是扶贫资金的投放、扶贫项目等各项措施真正落实到贫困乡、贫困村、贫困户。提出扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户。扶贫开发工作随之由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区(主要是贫困县)向扶持贫困村、贫困户(主要是贫困人口)转变。同时，较大幅度地增加了扶贫资金。三大扶贫项目(扶贫贴息贷款、以工代赈和发展资金)投放的扶贫资金从1995年至1999年增加了1.63倍。这一阶段，政府在宏观经济政策方面也明确提出了加快中西部地区的经济发展计划。实践证明，将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合，对缓解农村贫困产生了积极意义。中央政府大幅度增加扶贫开发投入，明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制，并推行了入户项目支持、最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施。到2000年底，贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到1 321元，农村绝对贫困人口由8 000万下降到3 209万人，贫困发生率减少到3.4%。基本解决了贫困人口的温饱问题，使我国农村贫困从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困发生转变。2000年中国政府宣布“八七扶贫攻坚计划”确定的战略目标基本实现，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。但是，扶贫开发工作面临的困难依然严峻。从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况将是一个长期而艰巨的历史性任务。　　2001-2012年，实施整村推进与“两轮驱动”扶贫战略。在全国中西部地区确定592个国家扶贫开发重点县，把贫困瞄准重心下移到村，全国范围内确定了15万个贫困村，全面推进整村推进、产业发展、劳动力转移为重点的扶贫开发措施。2007年，全面实施农村最低生活保障制度，进入扶贫开发政策与最低生活保障制度衔接的“两轮驱动”阶段。到2010年在1 196元的贫困标准线下，中国贫困人口已经减少到2 688万，贫困发生率下降到2.8%。特别是“十一五”时期，贫困人口从6431万减少到2688万，5年减少3 743万，年均减少748.6万；重点县农民人均纯收入从1 723元增加到3 273元，增长了1 550元，年均增长10.28%，比全国平均水平高了0.95个百分点。扶贫开发取得的成就不仅使大多数贫困群体的温饱问题得以解决，同时也对国民经济持续健康发展和缓解区域、城乡差距扩大趋势发挥了十分重要的作用。　　从2013年开始至今，实施精准扶贫精准脱贫方略。党的十八大以来，习近平总书记高度重视扶贫开发工作，提出了一系列扶贫开发的新思想新观点新部署新要求，形成了中国新时期扶贫开发战略思想。以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，中国2015年作出“打赢脱贫攻坚战”的决定，明确“到2020年现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标，全面实施精准扶贫精准脱贫方略。坚持中国制度的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局。注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。围绕精准扶贫战略，创新扶贫开发机制，为贫困人口贫困村建档立卡，向贫困村派驻第一书记和工作队，出台一系列精准扶贫政策，为脱贫攻坚源源不断地释放着改革红利。现行标准下农村贫困人口从2010年的1.66亿人，减少到2015年底的6000万左右，减少了1亿人。贫困县农民人均纯收入从2010年的3273元，增加到2015年的6 600元以上，翻了一番，增长幅度连续5年高于全国农村平均水平。社会保障日益完善。贫困地区基本公共服务体系建设加快推进，城乡基本养老保险制度全面建立，全国农村5 000余万人纳入低保保障范围。贫困地区基础设施建设成效明显。自然村通公路、通电、通联系比例达到90%左右。　　从政府主导角度出发，中国不同历史时期的扶贫开发战略以及相应的政策体系十分清晰，梳理并不困难。问题在于，每一个阶段的扶贫战略并不是唯一的，减贫往往是多种战略综合作用的结果。政策体系的总结也面临同样的问题。而且，贫困人口的减少并不仅仅是扶贫开发的结果，在一定程度上，更是经济增长带动减贫的结果。但是，可以肯定的是，没有专门的、不断完善的扶贫开发战略与政策体系，就无法取得如此巨大的减贫成就。至于如何以及能否区分导致中国减贫成就的各个要素并量化，看起来还需要完成大量的研究。
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