供给侧的通俗解释 思想者｜吴敬琏：别把供给侧改革简单理解为“调结构”

【编者按】自2015年11月中央财经领导小组第十一次会议明确提出“供给侧结构性改革”以来，这一提法已成为我国经济发展最热门的话题。在著名经济学家吴敬琏教授看来，对于供给侧结构性改革的理解，现在社会上还存在一些认识误区。只有廓清这些认识误区，实施起来才不会南辕北辙。供给侧结构性改革落脚点还是应落在改革上，必须采取措施维持大局的稳定，为改革赢得时间。以下是吴敬琏教授在上海交通大学安泰经济与管理学院的演讲。

当前，我国经济发展最热门的话题是“供给侧结构性改革”。今年是实施供给侧结构性改革很重要的一年。对这个概念的理解不同，也会对改革的实际推进产生很大影响。

【政府应“牵牛鼻子”而不是“抬牛腿”】

什么是“供给侧结构性改革”？各种各样的解释中，有一种我认为不太准确的解释，就是把它看成由政府用行政手段调结构。

之前在中国很少用“结构性改革”这个词，一般说体制改革。但是在西方发达国家这是一个经常用的词，甚至中文中的“体制改革”一词也常常被译作“structural reforms”，即结构性改革。他们所说的结构性改革，是指在市场经济的总框架下对部分制度架构和政府规制架构进行的改革，特别是指对政府工作方式进行的改革。中国已在2000年初步建立社会主义市场经济框架，在此框架下进行的改革，也可以叫做“结构性改革”。而当下的“供给侧结构性改革”，就是为了提高供给效率对一些制度环节和政府职能进行的改革，不能把它们与政府用行政手段进行“调结构”混为一谈。

供给侧结构性改革，成败的关键在于能否把全面深化改革的各项措施落到实处，建立起一个好的体制，使市场在资源配置中起决定性作用，也要更好地发挥政府的作用。这里需要注意的是，市场与政府两者的作用并不是平起平坐，半斤八两，因为它们的作用领域是不一样的，作用方式也不相同。

►市场基本功能是两条，一条有效地配置和再配置稀缺资源，另外一条是形成兼容的激励机制，激发创新创业的积极性。

►政府在市场经济中起作用的领域不同，它的基本功能是提供公共品，而不是直接插手私用品的生产和经营，即不是操控市场、干预微观经济和直接“调结构”。

什么是公共品？主要包括以下几方面：提供良好的法治环境和平等竞争的经营环境；建立良好的教育系统和基础性科学研究体系；用ppp的方式（公私合作模式）提供共用技术和牵头组织产业联盟开发新技术；用“补需方”等方式提供补助，以补偿正外部性和达到最低经济规模；组织对技术发展趋势的讨论和因势利导，提供非指令性的产业规划。在我看来，政府太多地干预微观经济，其实效果不好。

以今年供给侧结构性改革要达到的重点目标“三去一降一补”（去过剩产能、去房地产库存、去杠杆、降成本、补短板）为例。其中，去产能、去库存、补短板其实就是实现资源的有效再配置。过去在市场发育程度很低、政府在资源配置中起决定性作用的情况下，这类工作是由政府下指标实现的。政府直接调结构好像很快见效，其实，由于政府并不具有洞察什么是最好的结构的特殊能力，由长官意志去调结构，经常会发生资源误配。

实现资源再配置的另一种方法是通过市场进行，即在竞争的推动下实现优胜劣汰，使有限的资源从效益低的地方流向效益高的地方，就能做到事半功倍。所以这次调整虽然要用一些行政手段，但还是应当靠市场力量。

【“三去一降一补”和上世纪90年代末“国有企业三年脱困”有无可比性？】 

不少人认为，今年的“三去一降一补”，和上世纪90年代末“国有企业三年脱困”时的情况有一些相似之处。不过我觉得报刊对它的介绍有一点片面性，就是把用行政命令、“限产压锭”和实施“再就业工程”的作用估计得太高。当年“三年脱困”，确实是从纺织业“限产压锭”和在全国各地建立再就业中心开端的。但是很快就发现，由于缺乏新的就业岗位，除了上海好一点，全国各地都发生了再就业中心壅堵，成千万名的下岗职工无法分流的问题。后来，在4月份的一次会议上，政府采纳了把民营中小企业作为国有企业职工下岗分流的主渠道的方针，随后政府采取了有力的措施大力扶植中小企业的发展。这样一来，民营企业迅速发展，成为国有企业下岗职工分流（就业和创业）的主要出口。在那次结构调整中，行政手段起了作用，但是真正解决大问题的还是靠市场创造了大批新的企业和新的就业岗位。

降成本、去杠杆这种事情，很重要的是要靠企业家和企业职工发挥积极性和创造性，然而，人们的积极性、创造性是不可能靠行政命令“调动”起来的。所以，政府应该“牵牛鼻子”，而不是“抬牛腿”，主要是提供良好的营商环境，依靠市场竞争的奖优罚劣作用激发人们的积极性、创造性，而不是操控市场，干预微观经济和直接调结构。

图片说明：山东威海南海新区德瑞博新能源汽车生产车间的工业机器人在进行焊接作业。   图片来源：新华社

【从根本上解决问题就要推动改革】

近年来中央领导一再指出，当前中国经济发展面临的主要挑战是经济增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”和经济增速下降、工业品成本下降、实体企业盈利下降、财政收入增速下降和经济风险发生概率上升等“四降一升”。我觉得这些判断是正确的。从中可以看到当前挑战的症结是中国经济发展进入了下行通道。

如何探寻经济下行的原因，进而提出应对方略？从宏观经济学角度，可以从需求侧和供给侧两个方面进行。

2009年以来，分析中国经济增长的主流办法是着眼于“需求侧”，认为基本的原因是投资、消费和出口等“三驾马车”的力量不足，即总需求不足。根据这一分析结论得出的政策结论就是“扩需求、保增长”。从“需求侧”分析的理论误区，是用凯恩斯主义的短期分析框架去分析长期问题。从实际结果来说，也会出现一些消极后果，如投资回报递减、杠杆率（负债与GDp比率）不断推高、资产市场泡沫生成和金融风险积累，等等。

在这种情况下，愈来愈多的人开始怀疑主要用扩需求的办法保增长的正确性和有效性。特别是许多经济学家一直主张，应当从供给方面因素的分析中去寻找中国经济下行的原因和寻求应对的办法。

从供给侧看，决定经济增长的是新增劳动力、新资本形成和效率提高等因素。这种分析不但能很好地解释改革开放以来中国经济为什么能够长期保持高速度增长，也能很好地解释为什么近年来增速持续下降。

例如，改革开放以来打破了以往城乡隔绝的状态，使原来在农村低效利用的土地、劳动等资源大量进入城市，得到较高效率的利用；同时，对外开放使中国在自主创新并不发达的情况下通过购买外国设备、引进外国技术很快提高了技术水平。

然而，到21世纪初期，随着人口红利逐渐消失，新增劳动力对经济增长的贡献越来越小；城市化到了后期，通过结构改善提高效率的空间变窄；并且中国在技术上从一个完全跟随者变成了同跑者甚至某些领域的领跑者的时候，用简单引进的办法提高效率也就变得更困难。加上增加投资正面效应递减，负面效应累积，减速就成为必然。如此，要解决经济增长减速问题的关键就在于，要把驱动经济增长的主要动力从增加投资转向技术创新和提高效率。

需要指出的是，事实上，中国从“九五”规划开始就提出要提高效率，要从粗放型增长方式转向集约型增长方式，但是二十年过去了却效果有限。为什么会出现这种情况？十年前在总结“十五”经验和制定“十一五”规划的时候已经得出结论：转型不顺利的原因是存在体制性障碍。所以，要真正地实现发展方式转型，关键在于通过深化改革消除这种体制性障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。只有这样，才能提高效率和实现经济发展方式转型。

从上面的分析可以得出的应对方略是，在稳住大局、防止发生系统性风险的前提下，集中主要力量推进改革，建立能够激发创新创业积极性的机制体制，依靠好的体制机制实现供给侧效率提高。政府、企业和社会要共同推动改革，实现转变。政府要做好自己应该做的事情。其中最重要的是保持宏观经济环境的稳定，建设法治化的市场体系，从根本上鼓励创新创业，而不是直接去确定微观领域的技术路线、经营战略，或是给企业补贴。假如在竞争阶段继续给予特定、少数企业补贴，反而会导致不公平的市场竞争。企业也应该是变革的积极参加者。市场化、法治化的变革，对于某些在旧制度下有既得利益的企业虽有影响，但对所有企业和市场的长远发展，对整个国家经济的健康发展是有根本和长期推动作用的。所以，企业家要做好适应新环境的准备。在新的竞争和经营环境下，如何适应消费需求的变化，如何提高自身竞争力和创新能力，是企业需要花力气的。在我看来，只有这样，才能从根本上解决我们面临的问题。

图片来源：新华社

【稳住大局，为推进改革赢得时间】

我们说，从根本上解决问题要靠改革，但是改革不是一两天就能成功的，而现在金融风险已有相当程度的积累，所以必须采取措施维持大局的稳定，为改革赢得时间。

怎么防止发生系统性风险？第一个方面是采取措施控制风险和化解风险，把它控制住，能化解就化解它。具体做法包括：妥善处理各级地方政府的债务；动用国有资本偿还社会保障基金缺口等政府隐性负债；停止对没有回报或回报过低的项目进行投资；停止对“僵尸企业” 输血，政府如果不是发挥自己应当承担的社会保障功能，帮助解决企业破产带来的困难，而是支持这类“僵尸企业”继续无谓地浪费社会资源，这只会增加风险积累；停止“刚性兑付”，对资不抵债的企业实施破产清盘或破产保护下重整，这样可以化大震为小震，避免风险积累；盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量，如成片卖不掉的商品房、“晒太阳”的开发区；如此等等。

另一方面，在必要的时候，凯恩斯主义式的短期政策也是可以用的，但总体来说，还是要去杠杆，而不能加杠杆。

在货币政策和财政政策这两种主要的宏观经济政策中，由于在出现资产负债表衰退问题的时候，现金为王，即使有了钱也不会投到不易退出的实业中去，而会投向股市等资产市场，造成资产泡沫膨胀，所以主要要用财政政策。

今年财政赤字率控制目标提高到3%，结果可能是超过3%，但是财政政策怎么用？所谓扩张性财政政策，说白了就是用财政赤字创造需求。扩大赤字有两种办法，一个是增加支出，另外一个是减少收入。由于政府投资和补贴等往往是低效甚至有负效应的，例如财政为部分新技术企业提供补贴，就会破坏竞争，产生负效应，所以我建议主要进行普惠式的减负，来提高创新创业的积极性。现在中国经济面临的一个大问题是不少企业家对未来缺乏信心。当然，营商环境不够好只是造成这种状况的原因之一，但降低税收对于改善营商环境和提高企业家的积极性有好处，则是确定无疑的。

如果我们能通过以上的办法维持大局的稳定，利用这段时间抓紧推进改革，在良好体制的推动下提高供给效率，中国的国民经济就有可能摆脱目前的被动状态，逐步进入发展与改革相互促进的良性循环。

现在最重要的问题是，怎么能够按照中共十八届三中全会、四中全会、五中全会决议推进改革。三中全会在经济改革方面有336项改革，其中有一些进展得不错，有些方面还需要提速。比如从金融改革来说，前一个时期利率市场化和汇率市场化的进展比原来预想还快。但是利率市场化和汇率市场化单向推进是走不远的，需要其他方面的配合，整体推进。又如，十八届三中全会作出了国家对国有企业的管理要从管人管事管资产转向管资本为主的重大决定。由于迄今为止，国有企业仍然掌握着国家最重要的资源，国有企业能否实现这些改革，在一定程度上决定了供给侧结构性改革的成败。因此必须加快。

总而言之，供给侧结构性改革，就是要建设良好的制度环境、经营环境，提高供给侧的效率。如果我们能够做到这些，实现中国经济发展的持续稳定的长期发展是可以预期的。三十多年改革已经为我们打下了一个很好的基础，现在需要做的是大家共同努力，把各项改革措施落实。