公定力 “新官不理旧账”，到底违了什么法？

     《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》针对我国产权保护存在的一些薄弱环节和问题，特别针对一些地方政府政策不连续，“新官不理旧账”问题，提出“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。去年全国两会的政府工作报告中也指出，政府要信守承诺，决不能“新官不理旧账”。

　　所谓“新官不理旧账”，是指同级的新一届政府及其领导人员更替后，不承认上一届政府和领导人员对公民和市场主体作出的合同、承诺、债务等行为。这些年，在地方治理中，“新官不理旧账”还时有发生，不仅影响投资者投资积极性，而且会直接侵害人民群众利益，极大地损害政府的公信力，甚至激化社会矛盾、引发社会冲突。

　　对“旧账”的态度，既考验“新官”的责任担当，也考验领导干部的依法行政能力。“新官不理旧账”不仅是一个“政德”问题，而且是一个“合法性”问题。“新官不理旧账”既不守信也不守法。

　　首先，“新官不理旧账”违反了信赖利益保护原则。所谓信赖利益保护是指：行政决定一旦作出，就具有国家的公定力，法律要求包括政府在内的各方当事人信守承诺，彼此信任。行政相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，要受到保护。禁止行政机关以任何借口任意改变既有的行政决定，如确实基于明显重大公共利益的需要而收回某项权利或者利益，也必须给予受益相对人补偿，以免让行政相对人承担政府自身违法的责任。

　　其次，“新官不理旧账”违反了《合同法》规定。当政府及其职能部门作为一方当事人与相关市场主体存在合同关系(包括政府购买服务)时，“新官不理旧账”明显与《合同法》相悖。《合同法》第76条规定：“合同生效后，当事人不得因姓名、名称的变更或者法定代表人、负责人、承办人的变动而不履行合同义务。”当事人应当按照诚信原则全面履行合同义务。企业与政府之间的合同是法人之间的契约，并不是企业经营者与政府负责人的私人约定，即便政府负责人已经改变身份、不在其位，但政府作为合同主体没有变，法人之间的合法契约也必须依法继续履行。所以，各级人民政府和有关部门依法作出的规划、行政决定、优惠政策、合同等不得随意改变。

　　新官如何理旧账?一是树立诚信意识和契约精神，确立“新官必理旧账”的原则。邓小平曾说，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。诚信是法治社会和以德治国的基本要求。企业与政府签订合同，既是对领导干部的信任，更是对政府履约能力和诚信的认可。政府欠账不是合同上签字领导干部的个人所欠“私账”，而是“公账”。市场经济是法治经济，新官理不理旧账是检验领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾的试金石。抓好诚信守约教育是一种事关长远的基础性工作。领导干部要牢固树立政府必须带头讲诚信守契约的观念，政府工作人员带头讲诚信守契约的意识和自觉性越强，政府在社会信用体系建设中的示范表率作用就发挥得越充分。

　　二是对于合法的旧账与违法的旧账必须区别对待。合法的账一律要理，必须理。如确实存在“旧账”违法的现象，则要区分“旧账”违法的具体情况，根据违法或过错进行处理，依法变更或撤销合同。《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如果是政府的允诺违反法律和行政法规的强制性规定，可以通过法律程序确认政府允诺无效，但政府必须承担赔偿责任，千万不得一方面宣布政府行为违法无效，另一方面又处罚相对方企业。如果政府没有违法，只因公共利益而需变更或撤销合同，那就应当按照法定原则和程序，对遭受损失的公民、法人依法进行补偿。政府签合同一定要慎重、严谨，充分调查论证，约束性的条件、不可抗力的因素都要签清楚，触碰法律红线的项目不能签。对人民群众而言，不论前任还是现任领导干部的行为都是政府行为，政府不能充当自己“旧账”纠纷的裁判者。

　　三是建立处理新旧“官”账务交接的工作机制。领导干部职务的交接，是基于岗位职能所派生的事权的交接，是政府权力、公共权力的交接，是职责、承诺的交接。各级人民政府对其职能部门的账务监督是行政隶属关系中的应有之义，要建立和完善各级人民政府对其职能部门系统内“新旧账”的监督、清理、纠错机制。领导干部要落实“一岗双责”，加强上级领导对下级的账务履行监督责任。要加强离任审计，对前任留下的“旧账”做一个科学评估，对不理“旧账”的“新官”严肃问责。(胡建淼专家工作室供稿)