香港政改 汪江连|末代港督彭定康与香港“政改”往事

[正文/王江莲]

首先，彭定康的就职典礼

彭定康加入香港，成为最后一任总督。从英国政府的角度来看，这是最奇妙的举动。彭定康是典型的职业政治家。自从20世纪60年代加入英国保守党以来，他的职业生涯一直很顺利。1990年，他甚至担任保守党主席。他与当时的外交大臣赫德私交深厚，并与梅杰一起赢得1992年英国议会选举，为梅杰入主唐宁街做出了巨大贡献。然而，彭定康本人输掉了滑铁卢，无法进入他苦心经营的巴斯选区的内阁。48岁的彭定康正值壮年，是一位黄金时代的政治家。

为此，梅杰为这位朋友提供了一个在政治上取得巨大成就的好机会，使他成为香港第28任总督。香港最后一任总督彭定康于1992年7月9日正式抵达香港，开始了他在香港“翻江倒海”的五年政治生涯。

上届总督彭定康

为了确保英国对香港的绝对控制，英国政府非常重视香港最高领导人的选举。英国政府作为英国在香港的最高代表，严格保持对总督的任免权、直接控制权和法律约束力，以实现“主权在英国”的最高原则。

州长候选人通常有三种类型。首先是从英国殖民部，也就是从外交和联邦事务部(早期的殖民部长)中挑选候选人；第二类选自英国外交体系；第三，从其他殖民地的高官中选择。除了这三类，英国政府很少从以下两种制度中挑选总督:一种是直接提拔香港地方官员；另一种是从职业政治家中选择。

彭定康当选为香港最后一任总督，应该是这次不可避免的会面的一个例外。作为前保守党主席，彭定康出任香港总督可谓“天作之合”。他有直接进入唐宁街的条件，也有从事竞选政治的职业政治家的表演天赋和战略眼光。此外，政治上的挫败感使其无法连任并定居唐宁街10号。彭定康视香港为他政治的最后一站，他将毫无负担地实践自己的政治抱负。

有鉴于此，我们基本上理解了彭定康在香港“大开大阖”的独特行为。同时，彭定康不是技术官僚，外交经验少，与处理殖民地事务的英国外交部门和官员缺乏合作和交流，这也成为他治港的短板。这也导致他在香港推行政策时很少考虑中英外交关系，而是从基层自下而上寻求政治合法性的支持。这正是英国希望香港民主化的地方。

果然，从英国当局的角度来看，彭定康政府基本实现了他们的战略预期。

第二，彭定康和九二年政改方案

91年，香港的立法会、区议会和市政局都引入了91年的选举方式，功能界别议席占了一定的比例。然而，彭定康急于推进他的政治改革计划。彭定康一进香港就表现出他作为一个亲民政治家的良好形象，很快成为香港媒体和普通民众的宠儿。毕竟彭定康是政党政治、选举政治、民主政治的大师。从就职开始，彭定康就展示了他作为职业政治家的独特一面。彭定康西装革履上任，第二天召开新闻发布会。当天下午，他巡视了香港，直接收到了民众关于引发矛盾的上访信。一系列出道秀，深得港人喜爱。

彭定康的第一项政改措施是将立法局和行政局分开，将行政局改造成类似联合政府的内阁模式，并引入香港民主力量的参与，即民主联盟；为了进一步突出立法局的地位，彭定康在立法局推行英国的“首相质询”程序，由行政主导逐步转为立法主导。

一九九二年十月七日，彭定康在立法局复会的第一次会议上，提交了一份题为“香港的未来:五年计划的新方案”，即著名的一九九二年政改方案。彭定康上任不到三个月就抛出了一个内容丰富的政改方案，这显然是一个刻意的举动。这项计划不仅赢得了英国政府，特别是梅杰首相的赞扬，而且在立法会引起了热烈的讨论。很多议员都同意这项计划，只是担心这项计划与《基本法》有太大分别，必然会引起中方的反对。

不过，彭定康的想法很清楚，就是制造一个“还政于民”的事实和趋势，为香港累积民主分数，为九七后香港政制转变的民意铺路。经过立法会的公开辩论，以及传媒和公众的“路演”，彭定康带着民意访问北京，企图以既成事实的手段迫使北京屈服。10月下旬访问北京时，彭定康试图通过两个任务与中国领导人进行会谈。一个是新机场的财政问题；另一个是香港在一九九四年和一九九五年的政治安排。

1992年，鲁平会见了正在北京访问的彭定康。(洪魏坡简介图片)

彭定康与国务院港澳事务办公室主任鲁平进行了长达6个小时的闭门会谈。双方分歧很大，无法达成谅解。然后，10月22日，时任外交部长的钱其琛会见他，提出政改方案是“三违反”:违反中英联合声明有关条款的原则和精神，违反英国将香港政制发展与《基本法》挂钩的承诺，违反中英达成的有关谅解。彭定康北京之行失败。

1992年12月，彭定康在政府宪报公布政改方案，并于15日提交立法会讨论。中英之间的分歧被公之于众。最终，中英双方在香港问题上展开了公开辩论，甚至是对抗。原本商定的过渡计划，包括立法系统的“直通车”计划，无法实施，中国决定“开新灶”。在此过程中，中英双方进行了17轮谈判(1993年4月22日至11月27日)。中方坚持中英谈判，反对“三脚凳”，要按照三个“协议”进行，但都因为分歧太多而毫无进展。

特别是在谈判过程中，彭定康仍然在宪报刊登部分政改方案，提交立法会，最后通过。香港在一九九四/九五年的政治发展偏离了《基本法》的方向。因此，中央决定取消“直通车”机制。作为对港英当局的反制措施，1993年3月，经全国人民代表大会常务委员会授权，成立了香港特别行政区筹备委员会筹备委员会，全面组织香港过渡时期的政制，并负责1997年香港新政府和立法会的筹备工作。

第三，1992年的政治改革计划和直通车问题

在香港本土气候和国际社会对中国恶名昭彰的背景下，英国当局也改变了理性、稳健、务实和灵活的外交策略。特别是保守党领导的议会和政府不遗余力地支持彭定康。英国政府，尤其是外交机构，与以彭定康为首的港英政府唱“双簧”，在中英谈判中多次提出损害中国主权、改变现行行政体制、违反“三个符合”的各种问题

第一，英方要求采取「直通车」的客观标准，清楚说明一九九五年选出的立法局议员可以直接过渡至一九九九年；第二，英方应该对1996年成立的香港特别行政区筹委会的组成有一定的影响；第三，英方要求2007年立法会完全直选；第四，英方要求中英双方在九五年就选举委员会的组成达成协议，将来推选特别行政区行政长官的选举委员会也以同样方式组成；第五，英方建议将公务员列为功能组别，可以加入政党。

英方上述说法中有三个与功能组别有关的问题:第一，立法会直选可能涉及功能组别选举方式的取消或创新；第二，无论是行政长官或立法会议员的选举，选举委员会的组成也会涉及功能界别；第三，增加公务员作为独立的选举界别，也是一个敏感而重要的功能组别问题。

中英联合声明签字仪式

这些建议不符合《基本法》的规定，也违反了《中英联合声明》的精神。，中国自然不会同意。在这些谈判中，双方的博弈和角力都很精彩。以“直通车”为例，凸显了两大文明古国的智慧和技艺。所谓“直通车”，其实是一个形象的比喻，是英方首先提出的，即要求中方容许95年选出的立法会议员过渡至97年，无须经过新的选举安排，以确保回归前后的政制衔接。中方同意这个想法，但强调与基本法衔接。

后来亲英势力不主张衔接，全盘否定直通车。有些议员更直言“直通车”是下地狱的直通车，直通车是“红猪笼车”。经过一段波折，中英重回谈判桌，英方恢复了“直通车”。中方强调，95年立法会议员不能无条件乘坐“直通车”，要进行一次“验票”，即乘坐“直通车”要符合四个条件:符合《基本法》的有关规定；支持《基本法》；愿意为香港特别行政区服务；同时，还必须得到筹委会的“确认”。反对英方“人车可通”的观点。中方已明确表示，除非李柱铭和华退出联盟，否则不能乘搭「直通车」。Patten坚持说他们不能被赶出车外。中英相持不下，最终“直通车”计划搁置，中方另起炉灶，重新组建治港团队。

在这场游戏中，彭定康总督非常积极，不失时机地推行他的政改方案。童说，彭定康在处理港英问题上采取“偷工减料”的做法，实质上违背了《中英联合声明》和《基本法》的原则、精神和规定。例如，1993年5月26日，香港立法会三读通过了《1994/95年选区分界及选举事务条例草案》(以下简称《选举条例草案》)，体现了彭定康政改方案的第141点。1993年4月22日重启的中英“17轮会谈”，在12月15日彭定康向立法会提出“政改方案”时破裂。自此以后，中英两国在分阶段解决香港问题上，各抒己见，各行其是。

第四，彭定康的政改方案被正式抛出

一九九四年二月二十四日凌晨，经过近十小时的激烈辩论，香港立法局通过了彭定康提出的第一阶段政改方案。当天下午，英国政府发表了《香港代议政制白皮书》。中国外交部发言人和港澳事务办公室严厉批评了这一提议，导致“直通车”暂停。看看彭定康的政改方案，最直接违反《基本法》的，是修改中英双方同意的立法局选举方式循序渐进的原则。也有人认为彭定康实质上是从功能组别选举的核心本质中抽象出空，以功能组别的名义把它变成某种直接选举。具体做法如下:

第一，根据一九九一年香港立法局的选举和中英双方的谅解，一九九五年立法局将有30名议员由功能团体选出。中方认为，根据循序渐进的原则，九五年的选举应继续采用间接选举方式，即维持原有的21个功能组别不变，新增的9个功能组别全部按法团投票(每次会议一票)，投票人数由九一年的不足10万人增至30万人。这是中英双方在早期彭定康试图修改功能组别选举方法时达成的共识，即功能组别是指有份量和社会重要性的组别，主要由法团投票。

第二，彭定康的改革理念是让社会上每一位在职人士都有权利投票选出一个功能组别，从而将功能组别由功能组别的间接选举改为职业组别的直接选举(有别于分区直选)。具体措施如下:(1)所有形式的公司投票由香港人投票取代，即工商界等公司投票人由拥有和掌管有关公司的香港人取代。(2)扩大一些专业功能团体的范围，如扩大卫生、教育、工程等领域的专业选民范围。，从而将这类选民的基数扩大了五倍。(3)成立了新的集团，即成立了农业、渔业、矿产、能源和建筑等新部门；纺织服装业；制造业；进出口圈；批发和零售部门；酒店餐饮行业；运输和通信部门；金融、保险、房地产和商业服务以及公共、社会和个人服务是所谓的“新九大群体”。在新的九个组别中，每个登记的工作人士都有一个功能组别的投票权。通过上述改革措施，彭定康将香港功能界别选民由10万扩大至270万劳动人口，大大加快了香港代议制民主化的道路。

5.彭定康政改方案对功能界别选举制度改革的评价

至于彭定康涉及功能组别选举的政改措施，有学者认为，中方反对的主要原因如下:第一，中央认为香港基本法规定的功能组别选举是以法团主义为基础，而彭定康的计划将投票权扩大至所有劳动人民，导致选举制度转变为某些行业的直选，违反了基本法的原意。中方认为九一年的选举应按照一会一票或一公司一票的方式进行。第二，新的九人小组建议将选民基础从10多万扩大到270万，这违反了香港政治改革循序渐进的原则。第三，双方对新九组如何分配意见不一。总括来说，新的九人小组建议，是在不违反《基本法》明文规定的前提下，尽量扩大立法会选举的代表性。由于《基本法》没有明文规定投票应由“团体”选举进行，所以投票权可以扩大至所有劳动人口。

有一种观点认为，如果抛开《基本法》和《中英联合声明》，彭定康的功能组别政改方案是充满创新和政治智慧的，基本上符合功能组别选举制度更长远的改革方向。然而，这个计划在错误的时间被抛出，动机不纯。当然，由于缺乏合法性和正当性，它遭到中方的反对，在香港只运作了一届(实质上是半届)的立法会(1995-1997年)被中断。

尽管彭定康在1992-1997年间的“政改风暴”，战后英国统治者在香港留下的政治架构是18世纪的经典民主管制模式，但其大部分内容在回归后仍可基本接受，虽然是基于中英谈判、信守承诺的理由和一国两制的基本精神。

不过，平心而论，港英当局在回归前所采取的大部分政治措施，在一定程度上仍然得到承认。核心原因是:香港公民自由和广泛的人权得到有效保障；审议和协商机制有着悠久的传统；一支廉洁、高效、专业的公务员队伍；以经济成就为荣；独立公正的司法机制，以及香港人遵守法治的基本理念。这些因素的综合作用，促使香港在极其特殊的治理框架下，成为亚洲最具活力的自由贸易区之一，也为香港回归后的发展铺平了道路。

6.香港:让我们一起寻找出路

香港现在面临着何去何从的历史屏障，持续不断的街头示威已经让各方精疲力竭。我相信内地和香港绝大多数人都希望香港好，不希望香港沉沦。的确，持续的街头运动不能解决问题。最后还是要坐下来，心平气和的解决彼此的顾虑，弥合社会的撕裂。

虽然香港目前的争议源于“逃犯改法”的问题，但恐怕仍与2015年香港普选行政长官的政治改革有千丝万缕的联系。当时无论是泛民主派、当权派，甚至香港中央政府，都为不断的纷争埋下了伏笔。可以追溯到香港回归时的政治体制是后来政治纷争的根源。无论是被批评为精英政治的功能组别选举模式、逐步确立行政长官普选规则，甚至保留香港的终审权，这些所谓的政治让步，似乎都是为香港回归、恢复行使主权和国家统一服务的小行动。

然而，时代发生了巨大的变化，政治制度的运行出现了新的问题。诚然，我们都期待着问题的解决。当我们想不出更好的解决办法时，当然需要保持一定的克制和谨慎。回顾历史，恐怕也是一种解决纠纷的方法。