高龄津贴制度 新形势下高龄津贴的问题和对策

新形势下高龄津贴的问题和对策

老年津贴是指针对老年群体的特殊情况而建立的一种福利补偿项目，这种项目不以缴费为前提，只要符合年龄条件或其他资格，就可以享受，通常以现金和服务的形式出现。老年津贴制度不受收入、财产和就业等条件限制，清晰明了，易于理解和接受，具有很强的社会公平效应，虽然在保障水平和覆盖范围两个方面无法与养老金相提并论，但是对于低收入群体和无养老保障群体的作用却非常巨大，因而成为养老保障体系的重要组成部分。高龄老年津贴是老年津贴的一种，是主要针对高龄老年人发放的具有褒扬性质的福利项目，目的在于提高高龄老年人的生活质量，倡导敬老尊老的社会风气。于20**年2月16日**市人民政府办公室十政办发[20**]**号转发市老龄办、市财政局《关于建立高龄老人津贴制度的实施意见》的通知，高龄老年津贴制度的出台，引发了社会各界对建立高龄津贴制度的必要性和紧迫性的思考。高龄老年津贴制度已成为老年社会福利中的一个热点问题。针对现有养老保障制度的不完善现状，建立非缴费型的老年普惠型的高龄津贴制度。但是，当前中国高龄老年津贴制度研究仍然处于零散的状态，制度设计不甚清晰；同时高龄老年津贴制度也没有得到很好的完善。本人对高龄老年津贴制度的发展现状及制度设计进行如下浅析。

一、高龄老年津贴制度发展现状

1.高龄老年津贴制度的建立。自90年代初，我县以慰问金的形式针对百岁以上老年人发放高龄老年补贴，按每人每年2400元发放的。于20**年4月1日起扩大到80岁以上老年人。随着老龄化社会的到来，高龄老年津贴问题引起社会关注，当地政府加快了建立老年津贴的步伐。20**年4月，**县人民政府办公室**政办发[20**]31号《关于建立高龄老人津贴制度的通知》，对80岁以上高龄老人发放高龄老年津贴。文件规定80周岁----99周岁高龄老人每人每月发放30元高龄老年津贴，100周岁以上高龄老人每人每月发放300元高龄老年津贴，我县从20**年4月至今做到了按季度发放。越来越多的高龄老年人享受到高龄老年津贴。截至2014年10月，全县共有7840人高龄老人已按季度领取高龄老年津贴。但是，从总体上看，全县领取高龄老年津贴的标准比例还比较低。造成这种现象的原因有两点：一是对老年福利津贴制度的认识不够，重视不足，政府财政投入不足；二是当前实行的制度基本都设置了一定的年龄限制，基本上只有年龄偏高的老年群体才能领到福利津贴。

2.高龄老年津贴的资格准入条件。在探索高龄老年津贴制度的实施过程中，根据当地的实际情况，制定了不同的资格条件。归纳起来，享受高龄老年津贴的标准主要有两个方面：一是最低年龄。从最低年龄条件看，制度规定80周岁以上高龄老人。 二是户籍条件。从户籍条件看，将领取高龄老年津贴的条件设定为本地户籍，可享受“高龄老人津贴”待遇。

二、高龄老年津贴制度存在的问题

1.高龄津贴缺欠统一规范。 目前，高龄老年津贴制度仍未实现全国统一，目前还没一部中央层面上的法律法规来规范全国的老年福利制度，并对其实施进行指导和约束。这就使高龄老年津贴的发放带有较大的随意性，无论是名称，还是保障内容，发放标准均存在较大差异。不利于高龄老年津贴制度的可持续发展。

2.高龄老年津贴的保障水平偏低。高龄老年津贴标准远低于当地城镇最低生活保障标准。我县对80—99岁老人每人每月发30元。这些标准远低于该地区的最低生活保障标准水平，2014年我县城市最低生活保障为340元，农村最低生活保障为91元。不仅如此，**城区的高龄老年津贴标准要高于各县市标准，每人每月发50元。同时**市各城区的高龄老年津贴得到市财政的50%的补助，而各县市的高龄老年津贴全部由本级财政负担，这就导致本级财政负担加重，从而影响到高龄老年津贴的保障水平偏低。从实践看，没有建立科学的高龄老年津贴调整机制。随着居民收入的快速增长，高龄老年津贴没有随着居民收入增长而增长。

3.未建立高龄老年津贴的财政分级保障机制。高龄老年津贴的财政分担比例存在较大差异。高龄老人津贴所需资金应由省、市、县政府财政预算资金及其他资金解决，省财政按照最低生活保障资金的分配比例对市、县予以补助，差额部分由市、县财政自筹。省级财政给予适当补助的原则，按照80—99岁和百岁两个年龄段，区分不同情况进行补助。对于80—99岁的老年人，省级按照每年人均360元测算，给予贫困山区县补助70%,经济条件较好的县、市自行解决，省财政不予补助。

由于没有国家法律、规章制度等一定的强制规定，仅依靠地方政府的自觉性来实施管理。县政府将“高龄老人津贴”纳入本级财政预算，列入社会救济专项资金支出科目，如得不到省级财政给予适当补助，这将使得高龄老年津贴的资金来源无法得到有效保障。

三、高龄老年津贴制度改革对策

规范高龄老年津贴制度。高龄老年津贴既不是一种收入型老年津贴，也不是一种服务型津贴，而是一种褒扬性津贴，其目的在于鼓励长寿，形成敬老、尊老的社会风气，因而受益资格只能以年龄为主要条件。年龄越高，受益水平越高。规范高龄老年津贴制度主要从以下几个方面入手。

1、统一高龄老年津贴的资格条件。该资格条件主要包括年龄条件和户籍条件两个方面。在年龄方面，虽然中国有句古语“人生七十古来稀”，也就是说，到了70岁应该算是高龄了，但是在今天人口寿命普遍延长的社会现实面前，高龄标准也相应推后。根据预测，我国80岁以上人口的比例到2020年会超过2%，人数达到3067万。笔者以为，以80岁作为高龄的起点比较合适。在户籍方面，由于高龄老年津贴制度中涉及地方财政的出资，而且高龄老年津贴的管理以地方管理为主，因此户籍仍然是领取高龄老年津贴的一个重要条件。

2、提高高龄老年津贴的管理层次。目前在实践高龄老年津贴时，采取归地管理原则，由县一级管理高龄老年津贴。这种管理层次易造成高龄老年津贴制度的千差万别以及保障标准的巨大差异。因此，建议将现有的高龄老年津贴管理层次提高至省级。省级管理的优势体现在两个方面：其一，省级财政具有较强的分配能力，有利于克服县级财政短缺的劣势，从而有利于缩小省内高龄老年津贴保障水平的差距；其二，有利于促进老年福利在省内的流动，维护流动老年人的福利权利。

3、统一高龄老年津贴标准计算方法和调整方法。高龄老年津贴是一种福利制度，其保障水平相对较高。但是由于我国目前经济发展和人民生活处于较低的水平，建议制定适中水平的高龄老年津贴标准时，应以当地的最低生活保障标准为参考依据。建议以省级平均最低生活保障标准作为参考依据计算高龄老年津贴标准，这样有利在全省范围内统一高龄老年津贴标准。同时，为达到高龄老年津贴制度所追求的“老而尊”的目标，应分年龄段设置不同的高龄老年津贴水平，年龄越大的高龄老人，其享受的高龄老年津贴标准应越高。

4、建立高龄老年津贴的工作机制。目前高龄老年津贴的工作机制有一定差别，有些地方由老龄工作委员会办公室负责，有些地方由民政部门负责。建议统一高龄老年津贴的工作机制，全部由民政部门负责管理、经办，津贴直接打入老年人的卡中。工作经费由省级及以下各级政府分担。

鉴于老龄化发展速度快和老年人基数大的社会现实，单靠地方政府建立高龄老年津贴制度，会给大部分县造成一定的负担。但是如果建立适当的财政分担机制，则地方政府的支出会大大减轻。因此，建立高龄老年津贴的财政分担机制，其基本原则应该是根据各地经济发展不同，确定不同的分担比例。经济越发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越多，经济越不发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越少。

当前建立适度的高龄老年津贴制度的条件相对成熟，同时也显得非常必要和紧迫。地方政府必须正视并且重视这项制度建设，将其列入重点实施工程和任务，并根据自身经济发展状况建立力所能及的老年津贴制度。不能因为财政能力的局限而把本地区老年人的权利置之不顾。老年津贴制度的建立是必要的，首先要充分认识这项制度的意义，然后建立适应本地区经济发展状况的制度及机制，在调整机制相对健全的情况下，随着经济条件的不断改善再增加对老年人的津贴补助水平，形成良性循环，以促进老年津贴制度健康发展。在完善老年津贴制度的过程中，要进一步明确政策的定位及目标。由于社会救助和社会保险体系的不完善，当前的老年津贴政策目标定位之一是通过对老年人提供高龄老年津贴来缓解老年人贫困问题，并进而提高老年人的晚年生活质量。

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