圈外商学院 【香樟推文1044】多目标任务下的环境污染治理：基于“两控区”SO2减排的实证分析

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原文信息：Chen, Yvonne Jie, Pei Li, and Yi Lu, 2018, “Career Concerns and Multitasking Local Bureaucrats: Evidence of a Target-Based Performance Evaluation System in China”, Journal of Development Economics, 133, 84-101.

今天为大家介绍的是由新加坡国立大学陈劼助理教授、厦门大学王亚南经济研究院和经济学院财政系李培副教授以及清华大学经济管理学院陆毅教授合作撰写的论文“Career Concerns and Multitasking Local Bureaucrats: Evidence of a Target-Based Performance Evaluation System in China”，本论文不久前被发展经济学领域的顶级期刊Journal of Development Economics正式接受，即将刊出。

本文考察了基于目标的绩效评估系统是否能够激励地方官员实施以经济增长减速为代价的环境规制政策。2005年底，中国中央政府将减少二氧化硫排放作为对地级市市长和市委书记考核的主要绩效评估标准。本文以中国“二氧化硫和酸雨控制区”政策为准自然实验，利用DID的方法，研究发现这一绩效评估系统导致二氧化硫排放量显著降低，同时也使得GDP增长率显著降低。本文的机制分析进一步证实“两控区”的地方官员愿意在GDP增长与减少二氧化硫排放之间权衡取舍以完成更为严格的减排目标。本文对研究政府治理过程中多目标任务设置、监督和完成的相关文献做了有益补充。

引言

一、 研究背景

环境的可持续发展使得政策制定者意识到减少污染排放的重要性，然而减排通常意味着短期的增长减速，那么如何激励地方官员实施污染排放控制政策？

本文考察了中国的地方官员如何应对以排放控制为目标的绩效评估系统。中国是过去30年间最快速增长的经济体之一，然而这种增长是以严重的环境污染为代价的。中国中央政府意识到这一紧迫的环境问题，并于1998年制定了政策以在那些受到严重的二氧化硫或酸雨污染的地区建立环境控制区，建立“两控区”的主要目标是减少二氧化硫的排放。

与政策设计初衷相反，“两控区”政策对二氧化硫减排的作用较小且是暂时性的。由图1可见，二氧化硫排放量仅仅在1998-1999年出现一个短暂的下降，此后二氧化硫排放量又继续上升并在2005-2006年达到一个历史高点。“两控区”政策的不成功实施促使中央政府重新审视这一政策。在2005年，中央政府实施了新的行政政策，将排放限额作为对地方官员的绩效评估指标之一，如果地方官员没有完成这一减排目标，他们将面临行政处分或者撤职。这一新的行政政策首次将排放限额作为对官员绩效评估系统的内容之一，并将给地方官员带来显著影响。

图1 中国1995-2015年二氧化硫排放趋势

作者收集了286个地级市样本数据，其中包含162个“两控区”地级市，并采用双差分的方法进行分析。控制组是非“两控区”的地级市，处理组是“两控区”的地级市。在2005年该政策实施之前，“两控区”与“非两控区”城市在二氧化硫减排上表现出相同的模式。而2005年将二氧化硫减排作为绩效评估指标之后，作者发现“两控区”城市的二氧化硫减排量更大，这是由于他们面临更严格的减排目标。同时作者也发现相比于非“两控区”城市，“两控区”城市的GDP增长率显著下滑。这些结果表明2005年所实施的新的评估体系使得地方官员在二氧化硫减排和GDP增长之间出现很大的权衡取舍。经过包络线分析发现，地级市每减少1吨工业二氧化硫排放将会使其GDP减少19万元，当时政府对工业二氧化硫排放的收费标准仅为每吨约46元。进一步的福利分析表明该政策保护了833条生命，根据世界银行的方法换算后价值为4.873亿元。

输入

二、政策背景

1. 二氧化硫减排目标政策的制定

1998年，国务院制定了二氧化硫减排计划以降低大气的二氧化硫污染和酸雨的发生率。“1998年政策”包含两大目标政策区域：二氧化硫控制区，覆盖北方城市；酸雨控制区，覆盖南方城市。加总上来说，“两控区”占了中国国土面积的11%，所排放的二氧化硫占全国的比重超过60%。“1998年政策”也明确了长期下的二氧化硫减排目标，具体来说，到2000年，“两控区”城市的二氧化硫排放必须小于中央政府所设定的限额；到2010年，二氧化硫排放量不得高于2000年的水平，并且多数“两控区”城市的空气质量需符合国家标准。为了达到总的二氧化硫减排目标，中国中央政府于2000年在全国范围内实行了排放限额政策，并且对“两控区”城市有更严格的标准。

然而，“两控区”政策的实施并不成功，“两控区”政策对二氧化硫减排的作用较小且是暂时性的。虽然二氧化硫总体排放水平在1997-2002年间有所下降，然而随后迅速上升，到2005年，二氧化硫排放水平不仅没有下降，反而比2000年的水平上升了28%。

为了促使地方政府实施环境治理政策，2005年底中央政府实施了新的行政政策，实现由中央政府对该地区所制定的环境保护目标成为地方政府领导的工作职责。这种自上而下的基于目标的责任制确保了地方官员出于仕途升迁的考虑而满足上级政府的指令。这是政府首次将特定污染物的排放限额目标纳入对地方官员的绩效评估系统中。中央政府在2007年宣布了更为具体的减排目标，并强调在2010年底实现二氧化硫减排的目标将被写进地方政府与更上一级政府的责任合约中。

到2010年底，二氧化硫减排目标最终完成，全国排放量减少14.29%。在十二五规划中同样实施了这一政策，并且到2015年底也完成了全国二氧化硫排放量减少8%的目标。

2. 二氧化硫减排与仕途升迁考虑

官员晋升理论表明地方官员在一定程度上受到了仕途升迁考虑的激励，并且很大程度上是由他们被委托的任务的结果所驱动的。在这一框架下，地方官员选择他们的努力水平以及在多任务下重新分配努力水平来最大化他们所表现的能力信号。

“2005年政策”是首次将污染排放限额明确写进绩效评估标准中。这项政策在官员晋升中有重要考量，因此二氧化硫减排成为对地方官员评估的一个重要因素。那些没有实现二氧化硫减排目标的地方政府领导将会面临行政处分甚至撤职。这一行政政策的实施确保了“两控区”政策的有效执行，并进一步地促使地方官员完成二氧化硫减排目标。

表1给出了“十一五”和“十二五”规划的减排目标，以及平均完成率，作者根据“两控区”和非“两控区”分别给出了相应的数值。虽然“两控区”城市的减排目标远远大于非“两控区”城市，但是“两控区”城市的完成率却远远高于非“两控区”城市。2005年以来，“两控区”城市的平均完成率达到98%。

表1 二氧化硫减排目标与完成率

输入

三、估计策略

1. 估计框架

为了考察2005年实施的基于二氧化硫减排目标的绩效评估系统是否影响政府官员在实施环境规制政策和促进经济增长上的行为，本文采用双差分方法进行分析，比较“两控区”城市与非“两控区”城市在2005年前后的结果差异。本文的估计方程如下：

其中，下标c和t分别代表城市和年份；包含两个感兴趣的结果变量：二氧化硫排放量的自然对数、GDP增长率；TCZC是一个0-1变量，当城市c在1998年被划定为“两控区”城市时取值为1，否则为0；Post05t在年份t>2005时取值为1，否则为0；是城市固定效应，捕捉各城市不随时间变化的差异；是年份固定效应，捕捉对于所有城市每年所受到的共同影响因素，比如宏观层面的冲击；Zc表示在处理前时期对于“两控区”选取的决定因素；f是一个三阶多项式；是随机扰动项。为了考虑潜在的异方差和序列相关问题，作者将标准误聚类到城市层面。如果绩效评估系统是有效的，由于“两控区”城市在2005年政策中具有更大的减排目标，那么当yct为二氧化硫排放量时，作者预期的系数为负。因此，2005年引入的新的评估系统将会给“两控区”城市带来更多的减排量。同时当yct为GDP增长率时，由于地方官员出于仕途升迁考虑将会把努力的重心从促进经济增长重新分配到减少环境污染上，因此作者预期的系数亦为负。

然而，对系数的无偏估计所要求的条件是：如果2005年中央政府没有实行基于减排目标的绩效评估系统的政策，“两控区”城市与非“两控区”城市在2005年后的二氧化硫排放量和GDP增长率具有相同的时间趋势。作者的识别假设所面临的一个主要威胁是在1998年各城市并不是随机地被划定为“两控区”组和非“两控区”组的。这种非随机的选择说明“两控区”城市与非“两控区”城市在1998年以前可能有系统性差异。为了解决这一担忧，作者根据Gentzkow (2006)提出的方法，首先找出是否划定为“两控区”的主要决定因素，然后在回归方程中控制由这些因素所生成的在处理后时期的变量。使用这一方法的前提是在控制这些主要因素之后，中央政府不会再基于其余未观测到的因素来选择“两控区”城市。

“两控区”城市的设计是由中央政府在90年代中期发起的，作者通过阅读政府政策文件来理解政府在选择“两控区”城市的决策过程所考虑的因素。具体来说，根据1995年修正的《中华人民共和国大气污染防治法》，基于大气、地形和土壤的条件，可将城市划定为是否是二氧化硫控制区或酸雨控制区。另外，1998年的“两控区”政策将那些已经受到严重的二氧化硫或酸雨污染的城市划定为“两控区”城市。据此，作者选择两组变量作为“两控区”选择变量，第一组变量是反应自然环境条件的变量，包含崎岖度、海拔、风速、沉淀物、土壤PH值；第二组变量是反应1998年“两控区”政策之前二氧化硫污染水平的变量，包含严寒度、1996年污染部门的总雇佣量。为了灵活控制由这些选择变量所导致的二氧化硫排放量在时间上的趋势，作者将这些选择变量与时间的三阶多项式做交乘，即Zc*f。

此外，还有一种可能是“两控区”政策本身会改变处理组与控制组的特征，从而使它们在2005年政策实施之后变得不可比。具体来说，既有研究发现1998年“两控区”政策的实施会影响外商投资、出口和健康。为了考虑这一影响因素，作者添加了这一系列变量、死亡率、出口销售额）与Post05的交乘项。

为了进一步检验估计方程的识别假设，作者进行了一系列敏感性分析，包括：利用事件分析法考察“两控区”城市与非“两控区”城市的结果变量在处理前时期是否具有相同的趋势、随机分配“两控区”城市的安慰剂检验、衡量污染减少量的替代指标、检查空间溢出、加入地区加总的线性趋势、将DD与PSM方法结合使用、加入时变的控制变量、剔除特大城市以及剔除2008年夏季奥运会的比赛城市。

2. 数据与变量

作者根据官方统计出版物和公开数据库收集了一套2001-2015年286个地级市的包含环境、社会经济、气象条件等信息的数据集。主要变量包括：城市层面的二氧化硫排放量与GDP增长率、城市层面的控制变量。

四、主要结论

输12

本文考察了基于目标的绩效评估系统对二氧化硫排放的影响。本文发现当二氧化硫排放限额被作为对地方官员的评估指标之一时，二氧化硫的排放量会显著减少，同时实际GDP增长率也显著降低。这表明新的评估系统促使地方官员将更多的努力分配在与减少二氧化硫排放有关的环境问题上。作者在其他非目标污染物上并没有发现这一政策的溢出效应。根据作者所构建的全面的数据集，作者观察到当新的评估政策实行后，地方官员更有可能实施以二氧化硫减排为目标的政策，例如关闭发电厂和安装脱硫技术设备。地方官员实施这些政策说明他们将更多的努力分配在完成由中央政府制定的减排目标上。

Abstract：

This paper examines whether a target-based performance evaluation system can properly motivate local bureaucrats to implement an environmental regulation policy at the cost of slow economic growth. In late 2005, the Chinese central government made cutting sulfur dioxide (SO2) emissions the main performance evaluation criterion for prefectural city mayors and Party secretaries. Using a difference-in-differences framework, we find that the performance evaluation system caused a significant decrease in SO2 emissions, as well as in the GDP growth rate. Our mechanism analyses further corroborate that local bureaucrats in Two Control Zone cities were willing to trade off GDP growth to achieve the more stringent emissions reductions goal. Our findings contribute to the understanding of multitasking agency problems for government agents.

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本期小编：王璐