一、行政审批局模式的价值分析
行政审批局是行政许可权相对集中改革的创新产物，是实施行政许可权的法定行政主体之一。根据现代政府理论的研究，政府构成一个系统，其内涵是一套职能，外部是一套制度，运作是一个过程，行动是一群官员。因此，一项改革措施需要有助于改善政府在职能、组织和运作方面的工作。通过行政许可权的相对集中，行政审批局的模式将行政审批行为的“分离”转变为“协调”，将“一体化审批管理”转变为“分离审批管理”，将行政审批资源配置的“离散化”转变为“集约化”，迫使政府职能转变和优化，促进审批流程再造。这些探索为建设服务型政府、法治政府、推进政府治理能力现代化创造了新的经验。它符合并符合十八大以来全面深化改革的时代要求和历史进程，特别是十九大关于全面深化改革的重要论述。这种改革模式的多种价值，保证了它能够从一些地区的试点探索和发展中逐步发展，引领国家行政审批制度改革的先锋潮流。
二、行政审批局的运作原则
精简原则
主要是指行政审批局的设立应以职能转变为核心，优化机构设置，加强职责整合，按照“去一建一”的要求，在同级政府机构范围内设立，确保不超过机构限制。相应的人员和编制由原审批职能部门按照“随事编制，随人编制”的要求协调解决。原则上不得增加编制和机构。
(二)统一原则
主要是指移交给行政审批局的事项，应包括原审批职能的行政许可权或与行政许可权关联度较高的事项，使审批权限的“完全移交”实现封闭式、一体化的“车间式流水线”审批。
(3)高效率原则
主要是指行政许可权的集中行使，应该比集中行使前效率更高，收益更大。行政审批局的设立不是为了合并，行政许可权的行使既要考虑到行政相对人的利益，提高行政效率，又要注重服务的促进。具体到行政审批局的运作，要兼顾“审批一体化”和“服务增值”。在提高审批效率的同时，要寻求增加综合服务的价值，防止被异化为审批重于服务的部门。
三、地方行政审批局的做法
中国行政审批局由成都市武侯区政府于2008年12月24日首次设立。当时其职能主要是处理全区的行政审批事项，开创了“一局一章管审批”的行政审批模式，也成为行政审批局模式的初步实践模式。2014年5月20日，天津滨海新区行政审批局成立，“一章审批”模式在全国引起轰动。政策方面，为推进此次改革试点，中央办公厅、国务院法制办连续两年联合下发《关于印发2015年和2016年行政许可相对集中改革试点工作的通知》(中办发〔2015〕16号)《关于进一步做好行政许可相对集中改革试点工作的通知》(中办发〔2016〕20号)文件，同时明确，其他未被确定为试点的省份，如需开展试点或适当扩大范围，可参照执行2018年6月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈关于深化审批服务便民化的指导意见〉的通知》(中办发〔2018〕22号)明确提出:“深化和扩大相对集中行政许可权试点改革，整合和优化审批服务机构和职责，有条件的市、县、开发区可设立行政审批局，实行“一封审批”。
迄今为止，行政审批局模式经历了顶层设计、试点探索、推广实施，实现了从“一枝独秀”到“遍地开花”的华丽转身。截至2018年6月，全国共有21个省(除中央和国务院法制办确定的两批14个省、山东、江西、青海、云南、陕西、内蒙古等7个省)开展了相对集中的行政许可改革试点，共有368个试点，包括:65个地级市(含天津16个区)、县(市、区、内蒙古)
(一)根据级别和范围设置行政审批局
主要包括三种情况:一是全市全覆盖，比如天津市辖16个区，江苏省南通市辖8个县(市、区)都设立了行政审批局。二是省内广泛推广。比如河北省已经在各市县设立了行政审批局，山东省也明确下发了今年9月底在各市县设立行政审批局的文件。三是积极试点，稳步推进，如贵州省“一县三区”(黔南州瓮安县、贵安新区、贵阳高新区、义安新区)和浙江省“三县一区”(嘉兴市天台县、南湖区、绍兴市柯桥区、温州经济技术开发区)。
(二)根据行政审批局与政府服务中心(市民中心)的关系
全国各地行政审批局的运行机制主要包括四种情况:一是行政审批局+政府服务中心的运行机制。行政审批局作为行政机构行使原部门移交的行政审批权力，政府服务中心作为服务机构负责政务大厅的日常运行和维护。比如天津南开区，嘉兴南湖区。二是行政审批局加政府服务中心品牌。如湖北省十堰市、宁夏回族自治区银川市。第三，行政审批局和行政服务中心合署办公。如广东省广州市天河区、青海省西宁市。第三，行政审批局和政府服务中心互不隶属，只存在业务指导关系。这种运行机制主要集中在各个开发区，如温州经济开发区、广州南沙区等。
(三)按范围移交行政审批职能
主要有两种情况:一是“大审批”模式，比如银川市行政审批服务局除了垂直管理部门和规划、土地、人类社会、公安等行政许可办公室外，还转让了其他行政许可及相关管理事项。二是“精细化审批”模式，比如南通市行政审批局只将市场准入和投资建设两个重点领域的行政许可及相关事项进行了移交。
四、行政审批局的运作
(1)条块分割的审批权仍需进一步集中整合
设立行政审批局的初衷是为了整合分散在各个部门的碎片化审批权力，解决公文的“通关”、“出行”、“长征”等问题。相对集中许可权改革和设立行政审批局的关键在于如何转移事项。以投资建设项目审批为例，项目审批、土地使用审批、规划许可、施工许可、竣工验收五个阶段约48项，其中只有三分之一是许可项，三分之二是其他项。如何处理这些与行政许可相关的事项，将直接影响到行政审批局的后续运作。在调查中，有些地方以“许可”为重点，重点是将除manubrium以外的同级政府所有许可审批项目进行转移，实现许可项目的“一签一批”，审批链中的其他一些项目与审批流程业务高度相关。比如有些备案项目没有进行转让，导致在市场准入和项目建设审批领域缺乏完整的审批链。
(二)离散信息和数据仍需进一步整合
针对政审分离后行政审批局与原职能部门如何实现无缝衔接、流程再造等问题，各地依托大数据、云计算等现代手段进行了互联网加平台的整合建设，但数据孤岛、数据壁垒依然存在。以某地行政审批局为例，转让的53个行政许可项目对应59个业务操作系统。按建设水平，国家部委2个，省级机关10个，市政府47个；按应用网络环境划分，内部电子政务网络37个，外部电子政务网络16个，专网6个。主要有两个原因。一是行政审批局没有得到原审批职能部门的专网授权，导致“多系统、多流程、重复登录、重复录入”，制约了审批效率的提高。二是大部分在建的政府服务平台仍然重视监管和监督，侧重于审批环节、办理时限等流程的监督，但缺乏数据库建设管理。有些平台只上传办理事项的扫描件，不上传申请材料中反映的内容。以施工许可证为例，一个建设项目包含多个施工许可证，所有关于该项目的审批信息都要上传到平台上，帮助审批人快速准确地掌握情况。
(3)一般事项的事后监督仍需进一步加强
“审管分离”后，事后监管必须放在突出位置，要保证事项能批量管理，前后衔接紧密。地方行政审批局“三项规定”明确规定，审批项目移交后，原审批职能部门主要负责制定和实施行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准，组织推进事业发展，加强对市场活动的监管，加强公共服务的有效提供等。，并出台了“审管分离”、联席会议制度、重点项目咨询制度等实施办法。有些地方进一步将行政管理分为审批-监督-执法三个环节，设立行政审批局、市场监督局、综合执法局。但是对于无缝衔接缺乏详细细致的规定，比如审批和监管介入的时间节点，具体的职责划分等。此外，行政审批局作为改革中的一个创造性的东西，打破了现有的行政管理体制，但在随后的运行过程中，仍然需要对现有的法律法规进行修改或重新立法，以确定其合法性。在一些地方的行政审批局的运行中，偶尔会有相关部门不认可行政审批局的审批结果，这是由于行政审批局没有获得法律确认造成的。
五、行政审批局运行的保障措施
(1)科学转移事项
为了优化经营环境，提高审批效率，从政府层面进行行政审批职能定位的顶层设计和制度界定，坚持“职能”而非简单“事项”的转移。首先，与市场准入、项目建设等权力事项相关的行政许可事项，以及与审批事项具有高度业务关联性的事项，应当移交地方。其次，涉及多头审批、多级审批、联动审批的事项，要转移到整个职能和流程上。但一些涉及公共安全、生产安全、生态环境保护等审批与监管相关性较高的事项可以省略。这样就可以建立起从企业成立、建设项目立项到验收的全过程审批模式，真正实现“一个印章负责审批”，更方便企业和群众办事。
(2)整合平台建设
以对行政许可前置审批和事后监督的制度和机制进行基于数据的实时监控管理和联动服务为目标，实现了集审批、管理、服务、监督和综合应用、流程再造、信息共享和数据分析为一体的“互联网+政务”全新服务模式。第一，在打破信息孤傲和数据壁垒之前，首先要赋予行政审批局入网权和专网使用权。理由是，行政审批局作为行使许可权的法定机关，应当拥有行政许可权的全部权利。管理平台作为行使行政许可权不可或缺的技术手段，本身应该是行政许可权的附属权利，与行政许可权一并移交给行政审批局。二是加快整合平台建设。2018年6月，国务院办公厅印发《关于进一步深化“互联网+政务服务”实施方案、推进政务服务“一网一门一次”改革的通知》(以下简称《方案》)，明确提出建设基于国家政务服务平台和各地区、各部门政务在线服务平台的全过程综合在线服务平台，推进“一网一管”。各地在共享数据资源、建设综合政务平台的同时，要监督管理并重，探索建立以项目建设、企业信息、个人信息为核心的“全景”政务服务平台，实现数据库管理从数据信息向智能化转变，有效提高审批效率。
(3)准确的考核和管理职责
世上难的事一定要做得容易，世上大事一定要做得小心。设立行政审批局行使行政许可权的目的是为了解决以往“重审批、轻监督”、“审批就是监督”的思想，将原审批职能部门的工作重点转移到事后监督上来。为了明确审批与监管分离后的部门职责，除了建立规范的联席工作会议和发布一系列审批与管理分离的政策文件外，还应注意精细化和精细化管理。一是编制权责清单，实现政府部门权责清单的合并，在权责清单中增加责任项目(细化到段)和问责情况，迫使部门职能转变。二是探索建立考核与管理衔接的实施细则。在投资项目、市场准入、社会服务等领域。，分别制定了审批与管理衔接的实施细则，明确了审批、监督和执法的衔接点和干预点，强化了不履行和慢履行职责、行政审批的责任追究情况和机制。多方联动，与政策制定前、事后监管、行政综合执法和社会信用体系建设等部门实现横向、纵向和多维度的政府公共服务与公共管理“有效结合”和“无缝对接”
此外，设立相对集中行政许可权的行政审批局改革的意义和作用在于重新认识和调整政府的角色和职能，按照市场经济和法治政府的要求调整和规范政府与市场和企业的关系。因此，应积极推进立法和修改，确保相对集中行政许可权改革稳步推进和取得成效。
参考文献:略
标题图来源:摄影网
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