民事纠纷解决机制 浅析环境侵权民事纠纷解决机制中的按日计罚制度

一、每日罚款制度的性质

目前，学者们对“按日处罚”的性质一般有两种主流观点。一是将其归类为行政处罚；二是归类为执行刑罚。

行政处罚

行政处罚是国家机关对违反行政管理秩序但不构成犯罪的公民、法人或者其他组织的纪律处分。我国的行政处罚包括:警告、罚款、没收非法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、行政拘留、法律法规规定的其他行政处罚。这八种行政处罚不包括“按日处罚”。而将“按日处罚”归类为行政处罚的学者认为，如果新《环境保护法》第59条的规定从违法行为发生之日起算为违法行为，则应当承担法律责任，承担罚款义务，因此类似于行政处罚中的罚款。

但《行政处罚法》第二十四条规定，不得对一方当事人的同一违法行为实施两次罚款行政处罚。这就是行政处罚不处罚的原则。如果行政处罚中包含“按日处罚”，那么“按日处罚”也必须适用“一事不再罚”的原则。这时就需要区分企业处罚的违法排污行为是“一个行为”还是“几个行为”。如果将企业的排污行为视为“一种行为”，则不能再适用行政处罚。如果将这种行为视为“数行为”，则违背了法律规范构成理论，即如果法律规范的两个或两个以上“假定”部分的行为要素不同，并且都可以在同时做出的一个“一定”行为中找到自己完整的对应行为，那么这种行为就不是“一个行为”，而是“数行为”。因此，环境保护法中的“按日处罚”很难归类为行政处罚。

(二)执行刑罚

我国《行政处罚法》第五十一条规定了行政处罚的实施，即当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关可以采取下列措施: (一)到期愤怒缴纳罚款的，按日处以罚款数额3%的罚款；首先明确这种“加刑”不是行政处罚。它是一种行政强制方式，以处罚的形式促使行政相对人履行义务。执行处罚是防止违法行为的惩戒措施，目的是督促对方在法定期限内履行法定义务。但也有学者将环境保护法中的“按日处罚”归为这种执行处罚，即通过对行政相对人施加经济压力，迫使其履行法定义务。不是惩罚企业的违法行为。

正如《环境保护法》第59条所指出的，企业拒不实施改正虽然不是行政处罚措施，是行政处罚命令，但也属于行政机关对相对人施加的义务，在性质上与行政处罚有相通之处。另外，没有必要对一件事适用不罚原则，证据认定也没有难度。它具有操作方便、效率高的优点，是执法能力较弱的环保部门非常好的选择。

第二，每日罚款制度的应用

(一)操作效果不好

1.实施效果不好

随着历史上最严格的环境保护法的颁布，应该看到的是，所有污染企业都倒下了，环境质量得到了很大的改善。然而，自近一年前新的环境保护法颁布以来，其实施效果仍然有限。虽然新环境保护法的一些具体行政措施在使用条件和门槛上不高，可操作性强，但从实际情况来看，各地普遍存在畏难情绪，国家和省里也缺乏主动性，反复要求新环境保护法给予查处环境违法行为新的手段。比如《关于2015年4月福建省实施新环境保护法的公告》显示，第一季度，全省各地没有办理一个日常处罚案件，只办理了两个行政拘留。特别是在经济落后地区，面对巨大的投资项目，政府很难在经济和环境之间做出选择。况且经济已经落后，如果再处罚这些企业，无疑是雪上加霜。全国各地的执行情况也是如此，各省迟迟不发第一张日罚票，处罚力度不够。

2.目的和效果都不好

日常处罚的目的不是从企业获得高额罚款，而是及时制止违法行为，甚至恢复其受损的生态功能。但是，在日常处罚的实施过程中，很多地方执行机构最后都不会为了恢复环境生态功能而动用罚款，只是为了获得高额罚款，打着新环保法的幌子。其次，各地的处罚标准不同，起点决定了罚款对企业违法行为的威慑效果。如果罚款起点极低，无论日罚多严厉，对他们都没有任何威慑作用，仍然不能解决“守法成本高，违法活动成本低”的问题。这样，当然不可能达到最终的立法目的。

(2)运营中存在风险

现代社会是一个“风险社会”。西方学术界对风险和风险应对的研究几乎涉及自然科学、社会科学和人文科学的所有领域。但从法学的角度来看，风险被放在了更广的研究范围内，即“风险引发的风险”也包含在风险研究范围内。日常处罚实施中的风险也可以分为两个层次。

1、风险惩罚标准

新《环境保护法》第五十九条第二款明确规定:“前款规定的罚款，按照污染防治设施的运行费用、违法行为造成的直接损失或者违法所得，依照有关法律法规执行。”这一规定表明，行政机关有权决定对企业的处罚，处罚直接决定立法效果。但立法上没有明确的处罚标准，因为无法根据当地经济水平的不平衡给出合适的标准。这就导致了实施效果的风险，因为如果罚款过高，会导致企业无法承受，失去经济发展的能力以及恢复环境生态功能的能力。如果处罚过低，会导致企业选择继续低成本违法行为，使政府、企业和公众的关系恶化，公众对政府失去信心，群体性事件发生的可能性增加。

2.滥用自由裁量权的风险

新环境保护法第五十九条第三款规定:“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的每日连续处罚的违法行为种类。”2014年底，我国颁布了《环境保护部门实施日内持续处罚办法》，明确规定了需要日内处罚的五种行为。新《环境保护法》的规定赋予了地方很大的自由裁量权，这一方面提高了地方执法水平，但另一方面也明显增加了地方行政机关滥用自由裁量权的风险。首先要肯定的是，赋予地方自由裁量权可以大大提高环保法律的适用性，地方政府可以根据当地的具体问题促进当地企业的合法经营。但是，我们不能避免一些地方行政部门拿着这把剑去“杀死”一些无辜的企业。如果日罚起点高，一旦适用，对违规企业是致命的打击。但是，如果这种打击针对的是没有守法的有良心的企业，那么新的环保法可能会成为当地环保执行机构的牟利工具。

第三，完善和发展日常处罚制度

基于以上提到的问题，我们可以发现，刑罚体系的日发展还是很大的空。每日罚款制度被纳入《环境保护法》，其宗旨始终是“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，促进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。

(一)明确处罚标准，坚持公平正义

在《环保部门实行每日连续处罚的办法》中，只规定了每日处罚的时间起点，但没有给出处罚标准，即“拒不改正”这一规范性要素不规范。“拒不改正”可以分为积极和消极等几种不同程度的行为。如果执法部门对两种行为适用相同的处罚标准，似乎违背了公平正义的原则。因此，有必要在《办法》中对其进行分类。

(2)加强风险交流，促进良性循环

环境领域是风险领域的典型代表。基于风险领域的特殊性，一些传统的规则和措施开始显得不足。这时候可以引进一些国外的先进经验。例如，在美国，1986年的《应急规划和社区知情权法案》引入了TRI(毒物释放清单)，要求使用有害物质或处理超过一定量的一定规模的企业或机构每年报告有害化学品的排放和废物的移动。美国环境部署把企事业单位上报的数据做成数据库，通过互联网公开，人人可见。美国TRI系统的成功之处在于，它通过环保团体和媒体的解释，将信息传递给关注和需要该信息的公众，也成功地将公众对风险信息的反应传递回企业或机构。这就实现了良性循环，也就是我们所说的“风险沟通”。而各地普遍认为，这一制度取得了“意想不到的成功”。同样，我们可以借鉴国外的经验，在我国进行尝试。虽然《环境保护法》中有专门的章节规定了“信息公开和公众参与”，但具体应用仍在探索中。这种软式的法国风险沟通虽然不能取代传统的规则方法，但有很多方面超越了传统的规则方法。比如强制处罚，尤其是严厉的日罚制度，就是对企业的直接处罚，大多数企业都很抵触。如果我们转变一种方式，使污染信息公开，让整个社会参与环保行动，企业将承担整个社会的压力，这可以形成良性循环，促进整个社会。

所以，我们可以发现，虽然每天的罚款可以给污染企业带来致命的打击，但我们的最终目的不是搞垮企业。相反，非法企业可以及时停止其非法活动，恢复其受损的生态功能。最理想的状态是让企业参与环保行动，从而促进整个社会的良性循环。从这个角度来看，引入风险沟通不是一个可行的方案。

(3)加强监管，确保法律效力

被称为历史上最严格的环境保护法，日刑制度为其增添了威慑力。但是，这样强大的法律，一定不能不执行就沦为纸老虎。执法部门必须严格执法，确保法律效力，避免浪费立法资源。基于中国目前的政治体制，环保部门仍然隶属于地方政府。这种情况下，会出现很多问题。环保部门是否有勇气严格执行环境保护法是环境保护法法律效力的保证，因为环保部门做出的处罚往往会干扰地方政府的绩效评估。当然，除了依靠环保部门的勇气，更重要的是加强上级部门的监督管理。因此，有必要加强上级环保部门对下级环保部门日常处罚的监督。上级应要求下级环保部门披露行政处罚信息，并责令其纠正违法行为决定及其他相关信息。只有使整个执法过程尽可能公开透明，环境保护法才能产生应有的法律效力，达到“保护公众健康，促进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的目的。