工业园区调研报告 【调研】苏州工业园区开展改革试点的调研报告

2015年9月30日，国务院正式批准苏州工业园区开展开放创新综合实验，园区成为全国唯一的此项改革试点。今年，该园区被商务部列为建设新型开放型经济体系的试点。作为国家改革开放的试验场和苏州改革发展的重要部门，省委、市委明确要求园区肩负起责任，抓住改革机遇，打造中国开发区升级版，打造世界一流的高新技术产业园区，提升国际开放合作水平，为全省乃至全国的改革发展创造新的经验和提供新的示范。

2015年10月，园区召开推进开放式创新综合实验会议，紧紧围绕中央决策部署和各省市明确要求，动员部署改革试点工作，狠抓工作落实。第一，加强工作协调。园区始终把改革试点工作放在首位，加强组织领导，注重深化改革促进发展、整体改革和局部试点、责任部门之间的协调互动，形成推进改革的合力。同时成立了专门的深化改革办公室，协调具体改革工作，推进试点改革。第二，强化部门职责。围绕开放创新综合实验五大平台和开放经济新体系综合实验六大任务，分解细化，列出68个改革清单，制定55个改革任务分解表，形成清晰的路线图、具体的时间表和详细的任务书，落实到各责任部门，真正落实改革任务。三是强化专家机制。聘请了国内外区域经济、科技创新、城市规划、社会建设、法治建设等领域的20多名著名专家学者，建立了开放式创新综合实验专家咨询联席会议机制，每年年初召开，为园区改革发展提供建议。专家畅所欲言，许多真知灼见对园区的改革发展起到了重要的指导作用。第四，加强监管和推广。坚持召开工作委员会例会，分析改革试点进展情况，研究解决推进工作中的问题，每季度监督总结改革情况，每半年报告推进改革试点情况一次，将改革试点成果列为考核领导干部工作绩效的重要内容进行年度考核，形成了积极规划、积极参与全区改革的生动局面。

一年多来，园区紧紧围绕改革试点要求，积极探索和加强实践，68项改革任务中有48项得到推进，取得了非常积极的阶段性成果。园区的试点改革呈现出以下鲜明特点。

一是坚持先行先试，形成了一批可以复制推广的改革做法。一方面，积极争取改革的独特性，努力走在国家的前列。据统计，在园区推进的48项改革措施中，“国家境外投资服务示范平台”、“中新跨境人民币创新业务试点”、“中新金融机构互建”、“中新合作现代服务业创新试验区”、“国家高等教育国际化示范区”、“中新协会治理合作试点”、“国家和谐劳动关系综合试验区”等7项是全国唯一的改革，发挥了非常重要的作用，另一方面，积极争取改革的可重复性，努力发挥试验场的作用。一年多来，园区的多项改革实践在全市、全省乃至全国得到了复制和推广，其中3项推广到全市，4项推广到全省，6项推广到全国(详见下表)，充分发挥了先行先试、示范引领、服务全国的积极作用。

复制和推广公园改革做法

序列号

改革实践

推广范围

整个国家

全省

整个城市

总计

六

四

三

一个

中新跨境人民币创新业务试点项目

√

√

2

创新互利合作新机制

√

√

√

三

跨国公司外汇资金集中运营试点项目

√

四

外商投资企业资金结算管理模式改革试点

√

五

有限合伙风险投资企业法人合伙人所得税税收优惠政策试点

√

六

创新“互联网+政务”的政府服务模式

√

七

相对集中行政许可权改革试点

√

八

全国和谐劳动关系综合实验区

√

√

√

其中，“全国和谐劳动关系综合实验区”改革不仅在全国独树一帜，而且具有可重复性。这项改革经过积极实践，形成了39项具体措施，其中14项在全市推广，8项在全省推广，4项在全国推广。

第二，充分发挥中新合作平台优势，不断扩大改革试点的广度和深度。一方面，积极拓展中新合作新领域。“中新跨境人民币创新业务试点”、“中新金融机构互设”、“中国新闻社治理合作试点”、“人民币合格境外有限合伙人制度试点”等改革相继开展。例如，以启动“中新跨境人民币创新业务试点”为契机，园区积极推进金融业开放创新。截至2016年9月底，共有35家企业与12家新加坡银行机构签订了34.4亿元人民币的跨境贷款合同，提取26.8亿元人民币；园区股权投资基金共办理外商直接投资备案15件，金额27亿元，汇出25亿元；园区共办理个人跨境人民币收支8797万元。中新金融机构的相互建立加快。星展银行、华侨银行、大华银行等新加坡排名前三的企业银行都入驻园区。东吴证券已经在新加坡设立了子公司，并获得了资产管理许可证。苏州银行已被批准不久设立新的代表处。另一方面，我们将积极搭建中新合作新平台。一年多来，建立了“中新合作现代服务业创新试验区”、“海外投资服务示范平台”、“中新(苏州)创新中心”等平台。例如，第17届中新联委会明确在园区设立首个国家级“海外投资服务示范平台”，成立海外投资M&A基金和海外投资促进委员会，率先在国家级开发区实施新的海外投资管理模式。2016年1-8月，园区内59家企业实际投资美国、日本、香港等国家和地区70个项目，新增批准境外投资5.1亿美元，同比增长90.3%。

第三，积极探索“双自联动”和功能叠加，努力打造具有园区特色的改革试点品牌。一年多来，园区率先复制推广自贸区50多项成功做法，开展了商务部、财政部批准的82项现代服务业综合试点。例如，园区着力优化经营环境，全面推进商事登记制度改革，率先在全省开展外商投资“单窗口、并联审批”，加快实施“首证”、“一证三证”并联审批制度、无纸化审批和电子签名、“三证合一”等改革试点，极大地激发了市场活力。2016年1-9月，园区新增市场主体近15000家。例如，国家率先实施以“通知、一般检验、一般放行”、“直接出口”、“直接进口”为特征的检验检疫通关“三通两直”一体化新模式，全面实施“沪苏一体化”、苏州虚拟空口岸(SZV)、郑州新郑国际机场(CGO)“SZV-CGO”等，率先在全国打造“手持物流”新模式。报关和非报关货物可分别在3分钟和1分钟内放行，大大节省了企业的时间和成本。

第四，着力推进开放与创新的融合互动，加快国际创新驱动机制建设。一方面，加快国际创新合作，聚集优质创新资源。聚焦生物医药、纳米技术应用、云计算三大战略性新兴产业，推进中科院纳米技术研究所、Nano-real 空互联实验装置、生物纳米产业园、国家科技大学数据中心等平台建设，深化与美国冷泉港、芬兰国家纳米技术研究所的国际科技合作。中新(苏州)创新中心成功引进近20家国际技术转移机构和私募股权基金，有30家孵化企业。另一方面，加快创造国际化、创新型的生态环境。构建现代区域科技金融治理体系，推进科技金融一体化，建设大数据基础设施平台、信用体系、资源集聚、产品创新、服务链等七大创新项目，通过产业资金、后续资金、担保资金等多种形式，鼓励社会资本向实体经济特别是创新经济集聚。区域集聚风险投资基金规模超过1200亿元。切实加强知识产权保护，开展网上专利超市、线下专利运营中心、知识产权质押融资等宣传培训，加快完善专利超市经营模式和专利池建设。不断优化高层次人才集聚政策，积极开展园区公安局签发外国人签证证书、设立外国人申请永久居留受理窗口、扩大长期工作居住证申请范围等改革，大大提高了海外高层次人才签证办理的便利性。实施“金鸡湖创业导师”计划，围绕重点行业聘请天使投资人、成功创业者、金融专家，为创新创业人才提供专项辅导。根据企业融资对接和技术交流的需要，举办“主导产业沙龙”、“政企面对面”等主题沙龙，为企业解决问题，营造良好的创新氛围。

第五，着力建设有发展前途的有限政府，行政体制改革初见成效。一方面，全面推进大系统改革。根据大经济发展、大规划建设、大文化管理、大行政执法、大市场监管的要求，成立了行政审批局、综合行政执法局、市场监督管理局，加强事后监管体系建设。行政机构从22个减少到18个，基本形成了“集中高效审批-分类监管服务-综合行政执法”的行政管理架构。另一方面，要积极探索行政权力的规范行使，梳理两种权力清单，建立相应的事后监督制度，特别是在信息收集和监督信息平台建设方面。非许可审批项目全部取消，114项需要转办的管理委员会级项目中，68项已经转办，42项取消，审批效率大幅提高。办理一般工业项目建设用地规划许可证的期限由30个工作日缩短至2个工作日。为了促进社会治理的创新，建立了一些社会组织，如公共联络处、创新的社会工作管理和企业社会责任联盟的建设。企业社会责任联盟工作获国家“2015年政府责任创新奖”。探索建立政府购买服务机制，为企业提供一站式统一集中服务。从高起点规划建设信息基础设施，整合31个部门的63个便民项目下沉社区。

经过一年多的实践，园区改革试点取得了良好的开端，但如何进一步深化问题值得进一步研究。

一是做好园区平台，努力创造改革新优势。苏州工业园区作为中新合作的重大项目，无疑是一个重要的改革平台。近年来，被批准列入开放创新综合实验和开放经济新体制综合实验，进一步增强了这一改革优势。然而，值得注意的是，近年来建立了许多新的改革平台。比如上海自贸区第一次建立后，先后建立了广东、天津、福建、辽宁、浙江等10个自贸区。同时，建立了一批综合创新改革试验区。这些重要的改革平台对改革内容的侧重点不同，改革试点的定位非常明确，这极大地构成了差异化的改革优势，对于园区这样的综合性改革平台具有一定的竞争力。

我们认为，园区虽然没有纳入自贸区试点，但从另一个角度来看，园区的平台有其自身的“综合”优势，应该树立“不是自贸区，但比自贸区好”、“求名更实在”的理念。首先，要努力整合地方改革的优势，在园区改革中创新。可以说，综合平台为园区改革提供了有利条件，应该形成“凡是必须改革的，我们都可以探索”的思路。园区改革要争取“独特性”，为国家改革探索途径和示范。但在更多的情况下，必须从实际出发，积极学习借鉴其他平台的改革经验和成功做法，努力在园区内尝试，形成园区经验。第二，一定要先努力改革，先尝试，先做。我们必须看到，在各地竞相改革的情况下，改革的效率和质量必须得到重视。在各种改革中，园区要努力在时间安排上领先一步，努力在改革的深度和有效性上领先一步。三是争取获得国家重要部门改革试点。国家批准的改革在某种程度上是一个大的战略思路，而国家有关部委设立的改革试点是非常具体的。比如，园区已经列入国务院批准的国家跨境电子商务综合实验区，但是海关总署批准的10个跨境电子商务进口试点城市园区还没有列入，我们无法享受商品进口的政策权限。因此，我们必须在大的改革理念和改革计划下，进一步争取更实质性的改革试点。

二、围绕重大、根本性问题，深化园区改革试点。如何围绕重大基础性问题，深化改革，是试点园区的根本任务，也是中央设立试点园区的初衷。要充分认识到，中央对园区试点的批复，在一定程度上是一个大的“改革框架”，还需要进一步研究确定一套详细的试点方案，针对什么、如何改变，进一步争取什么政策平台。同时，改革内容和改革项目也存在着与时俱进的问题，必须根据新形势的要求进行丰富和细化，不断发现问题，以改革措施解决问题。必须围绕重大、根本性问题，分解改革项目，发挥重要作用，防止改革“碎片化”，增强改革的系统性和协同性。我们认为，改革试点工作应把握好以下几个问题。一是探索开发区新的发展模式。目前，开发区的发展已经进入转型升级的重要阶段，传统的发展模式已经不可持续，探索如何走出新的发展道路迫在眉睫。比如过去主要依靠的“土地投资”是不可持续的。一方面，要努力使建设用地“零增长”，促进产业转型升级，引进高新技术和高附加值项目；另一方面，也面临着土地“二次开发”的问题。随着产业转型升级，一批相对低水平的企业迁出，但50年的工业用地规定，使得土地使用权仍然属于他们。有些企业存在闲置土地或变相违规经营等问题。据了解，上海等地已开始将新增工业用地年限缩短至20年的改革，这是一种值得借鉴的方法。同时，必须进一步探索被搬迁企业的工业用地回购和振兴的改革方法，这对缓解土地资源短缺的矛盾具有重要的现实意义。二是探索适应新的国际贸易规则。目前，国际经济形势普遍低迷，新的贸易保护主义势力呈上升趋势，如TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定)等的形成，都形成了一定的贸易壁垒。如何积极适应和创新机制是我国对外贸易发展中的一个重大问题，园区有必要率先探索。三是探索区域合作新模式。设立开发区的一个重要目的是展示和推动区域发展。如何“走出去”，在开发区开展区域合作，已成为当前的一个突出问题。我们觉得“走出去”不仅仅包括产业梯度转移或合作开发区，还应该包括“走出去”并购优质高新技术外资企业。这方面已经有成功的案例，如万达收购美国传奇影业、三一重工收购德国普茨迈斯特等，大大提高了企业的国际化和竞争力，缩短了流程。目前全球经济增长普遍缓慢，外资企业也面临困境，这是我们跨国并购的大好机会，园区可以在这方面进行探索。四是探索国家重大战略与省委最新部署对接。这是园区率先改革发展，形成示范带动效应的重要抓手。近年来，国家出台了许多重大战略，如“一带一路”、“中国制造2025”等，需要在对接中创新实施。特别是省委书记李强在党的十三大上要求苏州重视的“四个重点”和科技创新提出的“创新的四个问题”，园区有责任也有能力率先回答和实践，争取重荷和示范，走出具有园区特色的创新之路。

三、加强改革的连续性，切实扩大和增强改革试点的实效性。我们认为，改革，特别是重大改革，不是一蹴而就的，存在着进一步深化和不断推进的问题。从园区的情况来看，一年来，园区围绕新的行政管理体制建设，推进了“大部门制”改革，取得了初步成效。这不仅为园区继续深化这方面的改革奠定了重要基础，也使园区面临如何通过进一步改革，从体制到职能形成真正意义上的“大部门制”。讨论中了解到，实行“大部门制”后，按照审批、监督、执法的职能，形成了三个部门。前者审批严格，对企业有一定的筛选和检查，后者监管相对容易。现在前一条路打通了，监管部门的重要性就凸显出来了，但是目前这些部门还不适应机制、信息等环节的对接。我们觉得这从更深层次提出了管理部门“流程再造”的问题。如何根据全新的部门职能定位形成新的运行协调机制，已成为深化园区“大部门制”改革的重中之重。同时，从更高的层面和更广的范围来看，如何规范和限制企业作为市场主体的经营行为，不仅需要加强行政监督和执法管理，还需要加强企业和个人信用信息系统建设，增加企业或个人在生产经营活动中的违法成本，从而促进企业自觉守法。这是深化园区“大部门体制”改革的协调配套改革，也是市场经济体制建设的重要组成部分。

四、关于细化量化评价指标体系，加快改革试点引导和推进机制建设。园区进行了全面的开放创新实验，国务院批复明确了三大目标:“打造中国开发区升级版，打造世界一流高科技园区，提升国际开放合作水平”。这对园区乃至全国的发展意义重大，但如何评价园区“三个目标”的实现程度，还必须将文件中提出的“三个目标”量化为一套可评估、可评价、可复制、可推广的指标体系。我们感觉园区在推进改革试点中正在探索建立相应的指标体系，这在某种程度上本身就是一项改革，目前是“独一无二”的。“三大目标”的具体化和指数化可以对园区改革试点起到指导和推动作用，对国家级开发区的发展具有重要的借鉴意义。我们建议:一是要突出针对性。指标的建立应该更加精确。要密切关注“三个目标”的相关因素，借鉴国际国内经验，筛选确定重要的核心指标，同时明确每个指标的目标值。第二，要突出时机。国务院的批复对实现“三大目标”没有明确的时间要求，必须在详细规划中明确时间安排，形成后向压力。十三五末，苏州将建成高水平小康社会。我们建议，与此同时，到“十三五”末，园区的“三大目标”要取得决定性的成果。第三，要突出权威。我们觉得指标体系的建立要兼顾实用性和权威性。建议商务部牵头，组织相关部委、专家学者参与，园区充分配合，尽快形成这一改革成果。

五、关于增强改革紧迫感，充分发挥园区干部的主体作用。从某种意义上说，园区的发展过程就是一个深化改革的过程。在发展新常态的背景下，园区要继续努力走在前列，成为全省乃至全国的排头兵，这就需要比以往任何时候都进一步深化改革。我们必须清醒地认识到，一方面，当前发展中遇到的各种问题是制度和制度矛盾的深层次反映。不深化改革，就没有新的发展和大的发展，需要采用改革的方法解决问题；另一方面，虽然近年来园区改革试点取得了很大进展，但必须注意的是，深圳、上海浦东等地的一些改革走在了我们的前面，园区与它形成了一定的改革差距。当前的改革差距是下一步自主创新和科学发展的差距，必须切实增强深化改革的危机感和紧迫感。

应该说，为了更好地进行改革试点，园区建立了良好的专家机制，国内外高水平专家为园区改革建言献策，拓宽思路，起到了非常积极的作用。但更重要的是园区各级干部和园区各个具体工作部门的改革意识、智慧和勇气。园区各级干部是改革的主力军和重要实践者。园区改革项目的选择来自于一线部门，园区改革的动力来自于一线部门，园区改革的创意来自于一线部门。因此，园区必须形成自下而上和自上而下确定改革任务的机制，不断筛选、细化和优化改革名单，同时加强对改革部门所承担任务完成进度和质量的评估。要加快探索和建立勇于改革、善于改革、不搞改革的干部选拔机制，形成有竞争力的就业导向。要进一步营造鼓励改革、宽容错误的改革氛围，防止改革中的“改革惯性”和“不作为”，努力营造良好的“改革生态”。