行政规范性文件 《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令17号）

上海市行政规范性文件管理规定

第一章总则

第1条

为了规范本市行政规范性文件的制定、备案和清理，加强行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规和国家政策法规，结合本市实际，制定本规定。

第2条

本规定所称行政规范性文件，是指行政机关依照法定权限和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的正式文件。

行政机关内部实施的管理规范、工作制度、组织机构、会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划文件和专业技术标准文件，不纳入规范性文件管理范围。

第3条

本市规范性文件的起草、审查、审议决定、公布、备案、评估、清理和监督管理，适用本规定。

规范性文件的制定、备案和清理应当遵循合法性、合理性、必要性和可行性原则，保证公众有序参与。

规范性文件应当公开，未公开的不得作为实施行政管理的依据。

第五条

市人民政府办公厅、区人民政府规范性文件管理部门按照国家和本市关于文件处理的有关规定，指导市、区范围内规范性文件的制定、备案和清理工作，负责组织协调本级人民政府规范性文件的合法性审查和清理工作，以及报送本级人民政府备案的规范性文件的审查工作。

市、区人民政府工作部门办公室负责协调本部门规范性文件的制定、备案和清理工作；市、区人民政府各部门承担合法性审核工作的机构负责本部门规范性文件的合法性审核、清理工作。

镇人民政府和街道办事处负责本机关规范性文件的制定、备案和清理工作。

第六条

行政机关制定重大经济和社会规范性文件，应当按照有关规定，及时向党委报告。

第7条

全市建立了统一的规范性文件管理系统，与公文管理系统有效衔接，通过大数据等技术手段实现了规范性文件的规范化、精细化和动态化管理。

全市建立了统一的规范性文件数据库，确保数据内容准确、及时更新、方便公众查询，为“一网办公”工作提供规范性文件数据支持。

鼓励行政机关根据各自职能对涉及特定主体、特定领域的规范性文件进行分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供准确的查询便利。

第二章规范性文件的起草

第8条

行政机关应当通过编制年度计划和进行必要性论证，加强对需要制定的规范性文件的总体规划和综合；内容相近的行政事项应当合并制定规范性文件。行政机关制定的规范性文件数量原则上应当逐年减少。

规范性文件应当有明确的制度、措施和程序等实质性内容，没有实质性内容的规范性文件不得制定。

法律、法规、规章、国家或本市政策已明确规定且仍适用的，不得制定内容重复的规范性文件。

市、区人民政府工作部门可以根据履行职责的需要制定或者联合制定规范性文件，不得提请市、区人民政府及其办公厅制定或者转发规范性文件。

市人民政府制定的规范性文件，原则上不要求区人民政府和市人民政府工作部门制定实施意见和实施细则，避免分层次发布文件。区人民政府和市人民政府的工作部门可以结合实际情况，制定具体实施办法。

第九条

本市制定的规范性文件需要在长三角地区协调的，应当按照有关规定执行，支持和保障长三角地区更高质量的综合发展。

第10条

下列行政机关有权根据履行职责的需要制定规范性文件:

规范性文件可以根据需要使用决定、通知、意见等语言，可以使用“法规”、“办法”、“决定”、“通知”、“意见”、“通知”等名称，但不得使用“法律”、“法规”等名称。凡内容为执行法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称一般冠以“执行”二字。

规范性文件应当具有严密的逻辑结构、简洁准确的表述和规范的语言。

第12条

规范性文件禁止下列内容:

法律、法规、规章规定制定规范性文件的，制定机关应当在规定的期限内制定规范性文件。

第14条

规范性文件应当由制定机关起草。其中专业性和技术性较强的规范性文件，可以由制定机关吸收相关领域的专家起草，也可以委托相关领域的专家、研究机构和其他社会组织起草。

两个以上制定机关可以根据履行职责的需要，联合起草规范性文件；联合起草时，应由一个颁布机构发起，由其他颁布机构协调。

第十五条

起草规范性文件时，应当对制定规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证，对规范性文件涉及的管理领域现状、需要解决的问题以及拟设定的主要政策、措施或制度的合法性、合理性、预期效果和可能产生的影响进行调查、评估和论证。需要对现行有效的相关规范性文件进行修改的，应当提出整合修改建议。

规范性文件涉及重大行政决策事项或者重大公共利益、公共权利，容易引发社会稳定问题的，起草部门应当按照相关规定进行社会稳定风险评估。

评估论证结论应当在规范性文件起草说明中予以说明。

第十六条

除本规定第二十八条另有规定外，制定规范性文件应当听取有关组织、行政相对人或者专家的意见；在起草涉及企业权利义务的规范性文件时，应当充分听取有关企业和行业协会、商会的意见。区人民政府及其工作部门在起草规范性文件时，一般应当听取市有关主管部门的意见；市人民政府各部门起草规范性文件，根据需要，听取有关区人民政府的意见。

起草部门可以根据制定规范性文件的需要，听取NPC代表和CPPCC委员的意见和建议。

起草部门可以通过召开座谈会、论证会、听证会、实地考察等方式听取意见，也可以书面形式征求有关单位的意见。

第十七条

除依法需要保密的以外，涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，应当通过政府网站或者其他有利于公众知晓的方式向社会公布，并公布规范性文件草案及其说明，征求公众意见。咨询期一般自公告之日起不少于30天；有特殊情况的，咨询期可以缩短，但最短不得少于7天。

第十八条

公民、法人或者其他组织对规范性文件草案的内容提出意见和建议，起草部门应当研究处理，并在起草说明中予以明确。

制定机关应当建立意见沟通和咨询的反馈机制。不采纳相对集中的意见和建议的，应当在起草过程中通过座谈会及时沟通并说明理由。

有关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当予以协调；协调不成的，应当报请上级行政机关协调或者决定。重大分歧的协调和处理应在起草说明中说明。

第三章合法性审查

第十九条

制定机关应当建立程序完备、权责一致、相互衔接、高效运行的规范性文件法律审核机制，明确承担法律审核工作的部门或者机构。

区人民政府、镇人民政府、街道办事处的工作部门制定了规范性文件，指定了专门审计机构或者专门审计人员的，由本单位的审计机构或者审计人员进行审计；没有具体审计机构或者专门审计人员的，由区人民政府确定统一的审计机构进行审计。

制定机关不得以征求意见、会签、参与审议等方式取代合法性审核。

第二十条

提请市或者区人民政府制定规范性文件，起草部门应当提供下列材料:

除制定机关的审计机关起草或者组织起草规范性文件外，报送制定的材料应当经审计机关依法审查后，方可审议。合法性审查期限一般不得少于5个工作日，最长不得超过15个工作日，但本规定第二十八条简化制定程序的规范性文件除外。

第二十二条

规范性文件合法性审核主要包括以下内容:

规范性文件草案内容技术性、专业性较强，或者涉及法律疑难问题的，审计机关可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，征询相关领域专家和专业组织的意见。

第24条

有下列情形之一的，起草机关可以退回起草部门，或者要求起草部门修改补充材料后，再提交起草部门制定:

审计机关对规范性文件草案进行审查后，应当根据不同情况，提出合法、不合法、应当修改的书面合法审计意见。

对于不需要制定或者基本条件尚不成熟的规范性文件，审计机关可以向起草部门出具意见，建议不要制定。

第26条

起草部门应当根据法律审核意见对规范性文件草案进行修改；特殊情况下，起草部门不完全采纳合法性审核意见的，应当在提交制定机关审议时详细说明理由和依据。

未经合法性审核或者审核不合法的规范性文件草案，不得提交集体审查。

第四章规范性文件的审查、决定和公布

第二十七条

除本规定第二十八条另有规定外，市、区人民政府规范性文件应当提交本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定；其他规范性文件应当提交制定机关办公会议审议决定。

起草部门应当向制定机关的有关会议提交规范性文件草案、起草说明和法律审核意见。起草说明应当载明制定的必要性和可行性、制定过程中听取意见的情况、重大分歧的协调结果等。

未经集体审议通过，需要进行重大修改的规范性文件草案，修改后应当重新进行合法性审查。

第二十八条

有下列情形之一的，经制定机关负责人批准，可以简化本规定第十六条、第十七条、第二十七条规定的制定程序:

制定机关应当明确由专门机构统一登记、统一编号、统一发布规范性文件。规范性文件的编号应当可以识别，不得与行政机关的其他文件相混淆。

市、区人民政府的规范性文件应当在本级政府公报上公布，市、区人民政府工作部门的规范性文件应当在本级政府公报上公布。

第31条

政府公报公布的规范性文件为标准文本；未在政府公报上公布的规范性文件，为制定机关向市、区国家档案馆和公共图书馆提供的作为标准文本的正式纸质文本。

市或者区人民政府门户网站和统一规范性文件数据库公布的规范性文件为标准电子文本。

第三十二条

制定机关应当规定规范性文件的实施日期。

规范性文件自发布之日起30日后生效，但本规定第二十八条所列情形除外，或者发布后不立即实施将阻碍法律、法规、规章和国家政策实施的除外。

规范性文件不溯及既往，但为更好地保护公民、法人和其他组织的权益而作出的特别规定除外。

第三十三条

规范性文件的解释权由制定机关行使。市、区人民政府规范性文件的具体解释，可以由其部门承担。

起草部门应当按照本市有关规定，做好规范性文件的解释工作，通过政府网站和新的政府媒体加强与公众的交流与互动，及时回应社会关注。

第三十四条

制定机关应当规定规范性文件的有效期；有效期届满未明确延期的，规范性文件自动失效。

规范性文件的有效期一般不超过自实施之日起5年。本市为实施法律、法规、规章或者国家政策制定的规范性文件需要有效期超过5年的，制定机关应当在起草说明中说明理由，但有效期最长不得超过10年。有效期不明确，有效期为5年。

本条第一款、第二款的规定不适用于专门废止原规范性文件或者停止执行某项制度的规范性文件。

规范性文件名称称为“暂行”、“试行”，有效期自实施之日起不得超过2年。有效期不明确，有效期2年。

第五章规范性文件的备案

第三十五条

规范性文件的备案审查应当是必要的、准备的和审查的，有错必纠。

第三十六条

制定机关应当自规范性文件公布之日起15个工作日内，按照下列规定将规范性文件报送备案:

报送备案的规范性文件，应当通过统一的规范性文件管理系统报送备案报告、规范性文件正式文本、起草说明、制定依据目录、起草阶段合法性审核意见、征求意见和采纳意见等材料的电子文本，并同时报送备案报告和规范性文件正式文本的书面文本。

规范性文件备案报告应当包含经相关会议审议并公布的规范性文件内容。依照本规定第二十八条规定制定规范性文件、简化程序的，应当自发布之日起30日内实施或者依照本规定第三十二条第三款的规定追溯实施，并应当在备案报告中注明理由。

第38条

报送备案的规范性文件符合本规定第二条、第三十六条、第三十七条规定的，备案机关负责审查工作及时受理备案。

报送备案的材料不属于规范性文件，或者不符合本规定第三十六条规定的备案渠道的，备案审查机构不予受理登记，退回材料并说明理由。

报送备案的材料不符合本规定第三十七条规定的，备案审查机构应当在5个工作日内通知制定机关补正；经补正符合条件的，予以受理登记。制定机关逾期不改正的，视为未按时报送备案。

第三十九条

备案审查机构应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查:

备案审查机构审查规范性文件时，认为需要政府有关部门协助审查并提出意见的，政府有关部门应当在规定期限内予以答复。

报送备案的规范性文件内容属于技术性、专业性的，备案审查机构可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，征询相关领域专家和专业组织的意见。

第41条

在规范性文件审查过程中，作为制定依据的法律、法规、规章、国家或者市的政策正在制定、修改或者废止，并可能在近期发布，或者相关规范性文件之间存在矛盾，在协调过程中，备案审查机构可以中止审查，并书面通知制定机关。

中止考试的原因消除后，应当恢复考试。由于制定机关自行决定修改规范性文件并中止审查，中止审查期限一般不超过60天。中止审查的时间不包括在规范性文件的审查期限内。

第42条

规范性文件审查过程中，有下列情形之一的，备案审查机构应当终止审查，并书面通知制定机关:

备案审查机构对规范性文件进行审查后，应当按照下列规定进行处理:

备案审查机构应当自受理登记之日起30个工作日内，将规范性文件审查意见书面通知制定机关。如有必要征求意见、补充说明、专家咨询或其他特殊情况，审查期限可以延长；延长期限最多不超过30个工作日。如果审查期延长，应通知颁布机构。

第45条

有本规定第四十三条第项、第项所列情形的，制定机关应当自收到备案审查机构审查意见之日起，在规定期限内自行纠正程序、停止执行、纠正或者废止规范性文件，并将结果书面报告备案审查机构。

制定机关依照前款规定拒绝执行或者逾期不执行审查意见的，备案审查机构可以报请市或者区人民政府作出变更或者撤销规范性文件的决定。

制定机关应当立即执行市或者区人民政府变更或者撤销规范性文件的决定，并将执行情况书面报告同级备案审查机构。

第四十六条

备案审查机构应当通过政府门户网站定期向社会公开规范性文件的备案审查意见。

第47条

规范性文件实施后，起草部门或者实施机关应当对规范性文件的实施情况、实施效果、存在的问题及原因进行调查、研究和综合评价，并根据评价结果进行处理。

规范性文件有效期届满前3个月，制定机关应当评估有效期是否需要延长。

规范性文件经过评估，有效期届满后拟继续实施的，起草部门或者实施机关应当在文件有效期届满前一个月向制定机关提出，制定机关应当在延长有效期后重新公布。规范性文件一般只延长有效期一次，有效期需要再次延长的，应当充分说明理由。

规范性文件经过评估，拟修改的实体内容继续实施的，起草部门或者实施机关应当在有效期届满2个月前向制定机关提出，制定机关应当按照本规定的有关程序重新制定并公布。

第49条

本市实行规范性文件即时清理制度。有下列情形之一的，应当立即进行清洗:

市、区人民政府规范性文件的具体清理由起草部门负责；其他规范性文件由制定机关清理。

第51条

规范性文件的即时清理原则上应当在有关上位法颁布、修改、废止或者失效或者国家和本市新的重大政策发布后3个月内提交。

市有统一部署立即清理规范性文件的，应当按照统一部署的时间要求提交清理决定草案。

第52条

制定机关在实施规范性文件动态管理时，应当根据清理情况，及时对规范性文件目录和文本进行调整，并向社会公布。

本市将规范性文件的制定、监督和管理纳入法治政府建设的监督内容，并将其纳入法治政府建设评价指标体系，作为依法行政的考核内容。

第54条

市人民政府、区人民政府等各级行政机关的工作部门应当加强规范性文件合法性审计能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审计工作，并充分匹配和加强审计工作力量，确保其与审计任务相适应。

第五十五条

市、区人民政府备案审查机构应当主动联系同级党委、人大常委会相关工作机构，探索建立相应的规范性文件备案审查联动机制。

行政机关应当根据本市行政机关、人民法院和人民检察院的要求，建立规范性文件审查意见和衔接工作机制，创新工作方法，加强沟通联系，促进工作机制的紧密衔接和顺利运行。

行政机关收到人民法院提出的修改或者废止规范性文件的司法建议时，应当对规范性文件进行评估，并将处理情况反馈给人民法院。

第五十六条

制定机关应当研究公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议。经研究，规范性文件存在问题的，制定机关应当自行纠正或者撤销。

备案审查机构应当对公民、法人或者其他组织就规范性文件提出的书面建议进行核实，发现规范性文件不上报或者存在问题的，应当按照本规定的有关规定进行处理。

第57条

市人民政府办公厅和区人民政府规范性文件管理部门可以随时对规范性文件的制定、备案和清理情况进行监督检查，督促制定机关及时落实市、区人民政府的有关决定、工作部署和相关法律建议及审查意见。

规范性文件应当报告但未报告或者未按时报告的，备案审查机构应当通知制定机关限期报告；逾期不报告的，给予通知，并责令限期改正。

市人民政府办公厅和区人民政府规范性文件管理部门应当于每年1月向同级人民政府作出上一年度规范性文件备案审查年度报告；各区人民政府应当同时抄送市人民政府办公厅。

市人民政府办公厅和区人民政府规范性文件管理部门应当定期报告规范性文件备案审查情况。

第59条

违反本条例规定，有下列情形之一的，由市、区人民政府或者市人民政府办公厅、区人民政府规范性文件管理部门给予通报；情节严重，造成不良后果的，对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

法律、法规授权的其他组织制定规范性文件，其规范性文件的制定和备案参照本规定执行。

本规定自2019年8月1日起施行。2016年10月9日上海市人民政府令第46号发布的《上海市行政规范性文件制定和备案规定》同时废止。