清代在光绪之前，全国共设十八个省。这十八个省的最高行政长官为总督、巡抚。不过各省的情况有别，因此在设立总督、巡抚时朝廷也有区别，通常来讲在清末之前共有八个总督以及十六个巡抚。
需要说明的是，有些省份是只设总督而不设巡抚的，比如直隶、四川、甘肃这三个省（福建的变化较大），皆是总督兼巡抚衔。而山西、山东、河南这三个省只设巡抚而不设总督。
直隶、四川、甘肃等不设巡抚，为了是加强总督的职权。直隶为疆臣之首，拱卫京畿职责重大，因此自雍正以后就不设巡抚以加强直隶总督的事权。四川、甘肃地处边疆或少数民族聚集区，赋予守土安民的重任，以总督兼巡抚衔，同样也是为了加强其权力，不受巡抚掣肘。
那么山西、山东、河南这三个省为何不设总督而只有巡抚呢？
一是地理位置的限制
山西在明代以前的地理位置十分重要，因为它北面与蒙古接壤，明代以前蒙古和中原的关系时好时坏，边境多有战事。但清王朝视蒙古为一家，甚至可以理解为战略同盟的关系，北方的威胁自然也不复存在，所以清代时山西也就成了内地省份。
山西的西边是陕西，陕西、甘肃两省设陕甘总督；山西的东面是直隶，这里又有直隶总督，而南边的河南又是中原腹地，故山西不设总督合情合理。
山东同样也是如此，东面临海；北边和西北边又有奉天、直隶这两个军事重镇，南面紧邻江苏属于两江总督的辖区。因此，从地理位置上来看，山东确实不需要设立总督。
河南西边、南面、东面三个方向分别是陕甘总督、湖广总督、两江总督的辖区，且距离京城也不远，所以河南不设总督也在情理之中。
山西、山东、河南都与直隶接壤，虽然直隶总督的行政权仅限于直隶一省，但在特殊时期，比如遇有兵事或是突发情况，直隶总督的触角可以伸至这三省，朝廷赋予了直督的统筹大权，尤其是山西、山东两省的情况最为突出。
山西、山东、河南这三省不设总督，终其根本原因就是它们位于中原腹地且距离京师较近，且有直隶、陕甘两位总督在侧，故在军事方面考虑，没有必要设立专职的巡抚。
当然不同时期的情况也有出入，比如河南巡抚在雍正四年特加总督衔，田文镜就曾短暂担任过河南总督，但这都不是常态。
三省巡抚地位略高于一般巡抚
巡抚原品为从二品，凡加兵部侍郎衔者为正二品。实际上，清代巡抚自乾隆以后，例加兵部侍郎和都察院右副都御使衔，实际品级都为正二品。
巡抚是简称，在清代的官制中，每个省的巡抚的正式官名都不一样，比如江苏巡抚的全衔为“巡抚江苏等处地方，提督军务兼理粮饷”；安徽巡抚的全衔为“巡抚安徽等处地方，提督军务节制各镇、兼理粮饷”；浙江巡抚的全衔为“巡抚浙江等处地方，提督军务，节制水陆各镇，兼理粮饷”。
山西巡抚全衔为“巡抚山西等处地方，提督军务，兼理粮饷，提督雁门等关”；山东巡抚全衔为“巡抚山东等处地方，提督军务、粮饷，兼理营田”；河南巡抚全衔为“巡抚河南等处地方，提督军务、粮饷，兼理河道、屯田”。
从各省巡抚的全衔来看，似乎看不出山西、山东、河南三省巡抚有何不同之处。其实这三省的巡抚还有一个重要的兼职，那就是兼提督衔，山西巡抚于雍正十二年加提督衔；山东巡抚于乾隆八年加提督衔；河南巡抚于乾隆五年加提督衔。这也是与其他巡抚最本质的区别。
提督是武职为从一品，巡抚如果兼任了提督衔，那么品级自然也就成了从一品与总督平级，这就比其他巡抚正二品要高一级。可是我们又不能说这三省的巡抚和总督是同等的。
因为清代和明代一样同样也是重文轻武，各省提督虽为从一品，但毕竟是武职，实际权力远远不及巡抚、总督，就是连布政使、按察使也不及。
山西、山东、河南三省巡抚都加了从一品的提督衔，但在法律层面并没有规定他们的品级是从一品，只不过地位略高于其他省的巡抚，因此严格意义上来讲，这三省巡抚只比其他省巡抚高半级，比总督地位要低。
此外，由于这三省都不设总督，因此总督例兼的“盐政、河道”等相关职务也都有巡抚兼任，比如山西巡抚兼山西盐政，河南巡抚要兼理河道等等。因此从职权方面来讲，这三省巡抚要比其他省的巡抚要重。
在封疆大吏的选任上，山西、山东、河南这三省巡抚，也是皇帝最为重视的。一般情况下，都是从其他省份的巡抚调任，很少有从布政使任上直接提升的。相对来说，这三省巡抚提升总督的机会也更大。
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