深圳市公交 深圳市公共交通行业三次关键改革措施回顾

随着深圳经济特区的成长，深圳公交行业积极探索符合特区发展需要的产业发展模式，与特区共同取得了显著成绩。在改革开放40周年之际，我们回顾、总结和展望了深圳公共交通行业的发展，回顾了深圳公共交通行业实施的三项关键改革措施。

在深圳公共交通行业30年的发展过程中，实施了三项关键改革措施，确保了深圳社会在不同历史阶段的快速发展。

引入小公共汽车——市场化的积极探索

20世纪90年代，深圳经济特区走过了发展的第一个十年，人口迅速膨胀，城市通勤范围从罗湖-上步集团逐渐扩大到福田、南山。在特区成立初期采取的政府垄断模式下，公路公共汽车客运难以适应公共汽车客运需求的快速增长。为了支持公共交通事业发展，我国于1992年12月颁布的《深圳经济特区城市公共汽车特许经营管理条例》首次实行了公共汽车特许经营制度，并为公共交通企业的发展提供了一系列优惠措施。

同时，为了缓解公交服务不足的问题，深圳开始推出小巴补充公交服务。1990年1月，深圳市发布了《深圳市中小客车经营管理暂行规定》。到1995年7月，共有137条线路和3，951辆汽车。公共小巴自投入使用以来一直在市场上运营，政府不提供财政补贴。公共小巴的快速发展，改善了深圳的公共交通服务供给，支撑了深圳经济特区的快速发展，成为很多深圳人的第一记忆。

图1进出大门的中小型公共汽车(来源:鲍静)

特许经营改革——实现“规模经营、适度竞争”

小巴的服务在给市民带来便利的同时，其采用的路线承包模式也带来了一些问题，如市场进入门槛低、公交运营商多、规模小、市场竞争激烈等，导致公交线网覆盖不均、公交运营线路长、换乘不足、运营效率低。与此同时，随着特区外城市化进程的加快和特区内外一体化，深圳城市建设的重心逐渐从特区内转移到特区外。

2007年，为支持特区内外一体化发展，深圳实施公交特许经营改革，主要包括三项关键措施:

一是将原来的38家公交企业整合为三家公交特许经营企业:深圳公交集团、东公交、西公交。

第二，民生优惠政策的实施，大大降低了公交票价水平，造福了人民。

图2减价前后巴士票价比较

再次，引入“成本调节”的补贴方案，通过调节确定公交企业运营的合理成本，并以此成本为基础给予企业财政补贴。

公交成本调控是指合理界定公交行业运营成本范围，科学制定公交单位运输成本标准，计算财政补贴，科学定价和调整价格的政策。深圳“成本监管”政策明确了公交运营的基本成本，规定了各种成本的价值标准，并根据年度成本监管报告向运营企业支付财政补贴。

特许经营改革的实施，改变了深圳公交行业过去“多、小、散、弱”的局面，率先在全国形成了“规模经营、适度竞争”的发展格局；“成本调节”的补贴方式探索出一套可操作的公共交通行业财政补贴体系，并首次形成制度化的运作方式，至今仍被国内许多城市借鉴。

自公交特许经营改革实施以来，深圳公交服务水平显著提高，在深圳轨道交通二期工程建设中，对特区内外一体化发展发挥了关键作用。

图3 2007年和2011年深圳公交线网对比

“固定补贴”政策——“购买服务”的首次尝试

2011年，深圳成功举办第26届世界大学生夏季运动会，铁路网二期建成通车(铁路运营里程达到178公里)，公共交通发展进入新阶段。与此同时，“成本调节”补贴政策实施四年后，补贴规模大、增长快、财政补贴效益无法评估、公交企业市场自主权不足等问题逐渐显现。

2013年，深圳制定并实施了“固定补贴”政策。政府向公共汽车特许经营企业购买公共汽车服务，提前核定服务规模和财政补贴总额，并根据经营指标和服务质量评估结果结清财政补贴。

“定额补贴”政策发挥市场机制，改变“成本调节”的思路，在合理补偿公交企业亏损的基础上，激发企业自主开源节流的动力。在保证公共交通服务“公益性”的同时，要争取“公益性”和“市场化”的有机平衡。

“配额补贴”政策实施以来，公共交通服务质量大幅提高，公共服务均等化水平显著提高。同时，财政补贴规模基本保持稳定，实现了“企业良性发展、成本控制科学、直接惠及民生”的政策目标。

回顾深圳公交行业的发展，我们一直在确保公交行业公益性的前提下，积极探索“市场机制”在调节资源配置中的作用。深圳公交产业的发展代表了深圳“改革创新”的精神，也为中国其他城市公交产业的发展提供了经验。