刘志仁 【决策研究】刘志仁：有效抓落实的机制研究——以郴州市为例

作者是郴州市委副书记、市长

十八大以来，习近平总书记高度重视落实工作，多次强调“提倡艰苦奋斗，狠抓落实”，同时指出“没有一套管理机制，就不可能完善制度”。探索建立和完善有效实施的长效机制，着力解决谁抓、抓什么、怎么抓的问题，对于确保改革、发展、稳定各项任务的落实，实现“两个百年”目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要意义。

一，郴州的主要做法

近年来，郴州市委、市政府推动了“提倡艰苦奋斗、狠抓落实”的潮流，坚持把建立和完善有效的落实机制作为保证落实的根本措施，着眼大局，突出重点，关注民生，不折不扣地落实中央、省、省政府的决策部署，推动全市各项工作的落实。

(一)完善和落实科学决策机制。决策是实施的基本指导和首要环节，直接决定实施的效果。按照民主集中制原则，不断完善领导决策机制，使决策科学化、民主化、法制化。第一，方向明确。全面落实中国特色社会主义新时代实习，准确理解和把握中央的路线、方针、政策，认真实践新的发展观，从郴州实际出发规划郴州发展，确立建设“五个漳州”和建设湖南“新增长极”的发展蓝图，全面实施“创新引领、开放崛起”、“产业引领、全面发展”的战略，全力打好“三大战役”，大力开展，二是制定规则。中共郴州市委全体会议工作规则、中共郴州市委常委工作规则、郴州市人民政府工作规则、郴州市人民政府重大行政决策程序规定等。为完善“三大一大”事项集体决策机制，规范各级各部门决策行为，特制定本办法。同时，继续深化“配送服务”改革，进一步完善行政管理和服务方式，切实保障决策和工作的落实。第三，专注。抓落实的过程就是解决问题的过程。市委、市政府敢于正视问题，有效解决问题，坚决把握全面建设小康社会“三个攻坚战”，推进供给侧结构改革，连续三年实施“十大惠民工程”，顺利推进北湖市场和马家坪市场搬迁，有效解决发展中深层次问题和群众关心的热点难点问题，推动郴州高质量发展再上新台阶。

(二)明确工作责任机制，抓好落实。知道责任，知道责任，能够承担责任，才是实施的关键。我们建立健全了一级抓落实、分级抓落实的责任制，把抓落实的力度和抓落实的工作推向前进。首先，执行的责任应该具体化。每年“两会”闭幕当天，都会召开市政府全体会议进行落实和宣传。按照职责分工和“谁主管、谁承担、谁负责”的原则，将全年的重点任务具体分解为责任领导、牵头单位、协助责任单位，将每个责任单位细分为团队成员、业务部门、具体人员，确保每项工作不落下空由他人管理。第二，落实责任要落实到项目上。市领导建立了联系“三重”(重点攻关、重点项目、重点企业)的工作制度，市领导分别联系了重点攻关、重点项目、重点企业，并成立了协调办公室，负责调度、推进和监督，为推进“三重”工作提供了机制保障。《重点工业项目计划安排》每年发布一次。对列入重点调度的项目，建立定期协调推进机制，实行“1月1日调度，1月1日上报”制度。现场推介会每季度在各县市召开，市委、市政府主要领导直接到一线解决推介会中出现的问题，形成横向竞争进步、现场评优评优、实效竞争、作风比较的良好氛围。第三，实施责任要有计划。以产业转型升级、服务业发展、招商引资、重点项目建设四大“四年行动计划”为抓手，制定需要推进的工作实施方案，明确具体目标和推进措施，确保措施有力、责任到位、奖惩到位。2017年以来，制定了《实施“创新引领、开放崛起”战略行动计划》、《深入实施长江经济带发展战略、坚持生态优先绿色发展行动计划》、《郴州市防治污染三年行动计划》等20多项工作推进计划，形成了落实到人、准确到月、权责明确、分级推进的工作格局。

(3)完善容错纠错机制并实施。建设一支政治坚定、作风优良、业务精湛、工作突出的高素质干部队伍是实施的重要保证。一、“容错纠错”的激励。为落实金平总书记提出的“三区分”要求，大力营造鼓励责任、宽容改革错误、关爱干部的良好氛围，我们于2016年发布了《关于军官创业容错豁免的实施意见(试行)》，有效避免了多错无事故的“反向处罚”和“广义问责”，引导和推动全市干部放下包袱、锐意进取、大胆工作。第二，“严惩诬陷”，刺激健康趋势。完善干部澄清保护机制，及时恢复名誉、澄清姓名，严肃查处恶意诬告。2017年以来，全市各级纪检监察机关对1058名党员干部澄清虚假举报，明确支持坚持原则、敢于承担责任、努力工作的干部，收到了良好的社会效果。三是“提倡努力”，建立引导。坚持严格管理和爱岗敬业，激励约束并重，贯彻落实中共中央《关于进一步鼓励干部在新时期采取新行动的意见》精神，按照德才兼备、业绩突出、清正廉洁、群众公认的原则使用干部，建立健全“有能力、公平、平庸”的用人机制，大胆使用基层经验扎实、艰苦地区磨练、业绩优良的干部。同时，对负有责任、狠抓落实的单位和个人大张旗鼓地给予表彰和奖励，坚持正确的就业导向，促进工作落实。

(4)强化运行监督机制并实施。进一步完善抓落实、抓落实的工作机制，切实加强实施工作中的监督、检查和监督。第一，规范权力运行机制。结合政务服务“一次性完成”改革，市委组织新一轮涉及32个市政府部门和单位的权力清单修订，取消或部分取消85项行政权力，下放或部分下放10项行政权力，新增15项行政权力，调整117项行政权力，全面清理1651项政务服务“一次性完成”，率先在全省实施“1+X”二、严格监督和监督机制。市委、市政府颁布的《督查工作规则》已经颁布，重点工作和重大事项领导交办、责任部门承办、督查室督查反馈制度已经落实。通过NPC代表和CPPCC委员的监督通报、检查评比、媒体监督和“四不两直”暗访，增强了监督检查的针对性和实效性，确保工作落实到位。三是创新公开监督机制。在各种工作中注重群众的收获感，把决定权交给客户和群众。打开政府与公众互动的渠道，利用好“互联网加监督”平台，接受社会和群众的监督，调动各方的积极性和创造性，推动实施。创新“公开监督”机制，实施“电视政治”，广泛收集各界政治话题，市统计局开展“千人问卷”舆情调查，广泛收集社会状况和公众意见，吸引公众参与政治。

(五)严格考核奖惩机制，抓落实。绩效考核是一根无形的指挥棒。接力棒打好了，可以激发军官的积极性，促进工作的落实，形成自觉推进工作的强大动力。首先，突出绩效导向。在制定和完善指标体系的过程中，要坚持考核的重点、特点和结果，把“三个攻坚战”、工业项目建设和民生保障作为考核的重点。通过提高指标分值，可以进一步突出中心工作，突出发展主线，构建导向明确、科学简单的绩效考核指标体系。二是体现表现思维。培养市场主体涉及部门多，协调层面广，实施难度大。通过建立职责明确的绩效体系，可以减少政府对资源的直接配置和对市场的直接干预，解决促进市场主体的“瓶颈制约”，从而形成推动郴州发展的强大合力。三是加强绩效的应用。建立健全“奖优罚劣、奖勤罚懒、奖优罚劣”的奖惩机制，并将实施情况纳入年度综合绩效考核、廉政建设、领导班子考核等重要内容，作为干部考核先行、提拔重用的重要依据。考核结果要与干部的“面子”、“票”和“座位”挂钩，营造一个有成绩有奖励、有失败有惩罚的良好环境，充分调动实施的积极性、主动性和创造性。

二、执行不力的情况及原因

由于决策、传递、执行和评估等方面的原因，在一些地方和少数干部中，抓得不紧、抓得不实际、抓得不仔细等问题仍然相当突出，主要表现在以下几个方面:

第一，理解差，机械执行。对新发展观的理解不够透彻，对更高层次决策部署的执行没有结合实际深入思考，决策是理所当然的。有的方便省力，国外经验机械照搬，很难推进工作，甚至与预期相反。比如有些地方在推进环境污染治理的时候，主要是对一些企业进行罚款和关闭，没有从促进产业转型升级的角度考虑和解决问题。

第二，职责不清，没有人执行。随着社会发展的深刻转型和经济规模的迅速扩大，政府管理的范围和难度越来越大，政府内部的分工越来越细化，部门内部的分工越来越专业化。有些部门“会有更多的小夜曲”，机构臃肿。相反，执行的第一线很弱，不堪重负。有些工作好像每个单位都有分工的责任。事实上，“九龙治水”，尤其是领导责任部门，热衷于派工不离岗，导致一切抓。

第三，能力不足，执行效率低下。一些干部由于学习不足，对政策和工作缺乏深入研究，不能适应新形势，不了解新常态，导致执行效果差，效率低。光有热情和敬业精神，光有勤奋和蛮力，并不能代替专业素质和科学方法，专业能力的缺乏使得一些干部工作力不从心。

第四，作风不实，理应执行。一些部门在制定政策、下发文件之前，很少进行调查研究，第一手资料不足，对基层的具体情况和人民群众的想法和要求没有真正、很少或详细的把握，导致工作停留在表面，甚至脱离实际，陷入困境。上级下发的一些规定和措施，不是按照条款执行，而是热衷于出台细则和方案，用执行的话代替执行的行动；一些工作部署之初，要求基层组织上报数据、经验、总结，导致一些地方处理官僚主义的形式主义。

第五，他们不愿意执行。有些干部缺乏承担责任的勇气，不愿意也不敢承担责任，有“回避效应”。他们努力适应非经济部门和群众组织。有些干部缺乏斗争精神，不敢坚持原则。他们遇到问题总想到处走走，导致一些工作停滞不前，甚至把一些小问题拖成大问题，积累社会矛盾，加剧发展风险。

三，有效实施的对策和建议

政治的关键在于执行。工作实施缓慢，不到位，没有长远效果。说到底就是缺乏晋升机制和刚性压力。因此，有必要完善机制，确保实施有保障和有效。

(一)完善领导机制的有效实施。决策和执行具有自上而下的基本特征，“上层建筑”的建设对基层单位的有效执行起着根本性的决定性作用。一是要不断提高依法科学民主决策水平。制定政策，必须尊重客观实际，遵循客观规律。将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，不断提高地方政府重大行政决策的质量和效率，增强地方治理能力。例如，可以引入竞争机制，利用市场的专业力量，改善公共产品的生产和提供公共服务的方式，解决政府公共产品不足和公共服务效率低下的问题。第二，要建立明确的分工体系。目前各级正处于机构改革的转型期，由于权责交接不尽人意，新官上任三把火，老账不管，责任很容易“挂空块”。要加强统筹协调，整合资源，精细管理，进一步理顺部门职能，合理配置执行力，以部门“三定”为基础，构建“职责明确、分工合理、责任一致、运转高效”的部门责任体系，而不是简单的揽权压责。第三，要不断提高审批效率。全面实施“一次性完成”改革和互联网+政务服务，进一步提升审批服务便利性和效率，减少实施过程中的中间环节和时间。

(二)为有效实施创造良好环境。要确立“提倡艰苦奋斗、狠抓落实”的明确方向，通过“松绑减负、扶持鼓励”为干部有效落实创造良好的工作环境。第一，要给注重执行的人减轻负担。认真贯彻落实中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义在基层减负中突出问题的通知》和省委关于整顿形式主义官僚作风的“二十条”，大力整顿文山海，改变监督考核频率过高、要求痕迹过多的状况。严格控制“一票否决”问题。刚安排工作的时候是不可能上报数据，上报结果的。同样的事情，不可能制定不同层次的实施方案，清理整合各种政府app和微信官方账号，让基层有更多二是要给抓落实的人以鼓励。深入贯彻落实中央《关于进一步鼓励干部在新时期采取新行动的意见》和省委《实施意见》，使干部有方向、有信心，在“三个攻坚战”、推进工业项目建设、搞好“六个稳定”等方面，鼓励干部担负起实际责任，狠抓落实。要热情关心干部，注重政治鼓励、工作支持、待遇保障和心理关怀，增强干部的荣誉感、归属感和成就感。第三，要对抓落实的人负责。按照习近平总书记“三个区分”的要求，制定了《容错和免责情况清单》，明确了具体的免责情况，并进行动态调整，使其更具可操作性，从而确立了鼓励改革创新的明确方向，倡导了勇于承担责任的良好氛围，营造了积极的舆论氛围。

(三)提升有效实施的能力和质量。习近平总书记在十九大报告中强调，党员干部要加强八项技能，其中一项就是狠抓落实的能力。第一，要选执行的干部。确立根据实际绩效选拔任用干部的导向，突出落实“马上办、下功夫”的考核，合理设置干部考核指标，完善考核方法和手段，注重平时考核、绩效考核和专项考核。要多岗位培养培训干部，强化基层经验。特别是要把年轻干部放在风雨交加的环境和最难锻炼的地方，不断提高自己的努力能力。第二，我们必须提高对执行的理解。学习、理解和贯彻习近平新时期的中国特色社会主义，始终保持为人民服务的初心，始终牢记创业的使命，树立“各就各位、各司其职、各得其所”的工作理念，扎扎实实做好每一件事，不断增强抓落实的政治意识和行动意识。不断改进实施方式，大力倡导“一线工作法”，让了解情况、解决问题、化解矛盾、融合感情走在第一线。第三，要增强抓落实的能力。坚持服务发展，开展精准培训，满足履职需要，使干部的思想、能力、行动跟上决策要求，跟上时代步伐，跟上职业发展需要。在充分发挥各级党校(行政学院)主体地位的基础上，建议整合“学习强国”、“干部教育培训网络学院”、“法国开放全国职工学习使用与考试平台”等在线学习平台，集中优势资源，合理安排学习任务。

(四)完善有效实施的评价体系。要有效实施，应进一步完善评估和反馈机制，使决策安排更加现实、准确和高效。第一，要加强监管和调度。从注重实效出发，对经济工作会议和《政府工作报告》中规定的重大决策部署，以及领导的重要指示和群众关心的热点问题进行监督检查，真正抓好工作落实，杜绝敷衍塞责、欺上瞒下等现象。通过通报批评、媒体曝光、立案调查等手段和措施。积极拓宽监督渠道，充分发挥党代表、NPC代表和CPPCC委员的监督作用。注重加强问题整改的跟踪监管和挂牌监管，推动整改事项的落实。第二，要加强跟踪和效率。完善重点工作反馈报告机制，各地区、各部门按照“一切落实，一切呼应”的要求，定期向省委、省政府报告重点工作和重大投资项目进展情况，以及重大决策和重大改革措施落实情况。如果有明确的决策和部署反馈时限，则应严格按照要求进行反馈。对推动部署不力、不认真履行职责等造成严重后果或不良影响的，按照有关规定采取约谈、诫勉、问责等措施予以问责，推动政府执行力进一步提升。第三，要加强考核评价。为适应提升质量发展的要求，应探索建立差异化与综合评价、定量与定性评价相结合的分级分类绩效评价体系，更科学地设置评价指标，注重差异化，避免“一刀切”。要加强评价结果的应用，将实施结果与绩效评价联系起来，作为评价党政领导班子建设和工作绩效的重要依据。要加大对实效明显地区的激励和支持力度，引导和鼓励全省各地突出重点，补短处、强处、弱点，提高质量，落到实处。