内部行政行为最高法院判例：内部行政行为的性质不因当事人的知悉而改变

内部审批行为虽然以政府信息公开的形式为申请人所知，但并不改变内部行政行为的性质。

行政裁决

(2017)最高法行申363号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张兆九，男，1979年11月9日出生，汉族，住河南省台前县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孟庆申，男，1983年1月4日出生，汉族，住河南省台前县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李永红，男，1970年8月23日出生，汉族，住河南省台前县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孟，男，1972年5月12日出生，汉族，住河南省台前县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)为台前县人民政府，住所为河南省台前县刘维路人民政府综合楼。

法定代表人:王俊海，该县人民政府负责人。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路51号。

法定代表人:宋殿宇，市人民政府市长。

申请再审人张兆玖、孟庆申、、孟因不服河南省高级人民法院(2016)第889号行政裁定，向太前县人民政府(以下简称太前县政府)提起行政答辩，向濮阳市人民政府(以下简称濮阳市政府)提起行政复议，申请再审。法院依法组成合议庭，由李光宇法官、方金刚法官、魏延法官组成合议庭，对本案进行了审理，现已审结。

河南省濮阳市中级人民法院一审查明，2013年3月18日，台前县政府作出《关于征收南孟村重建的决定》。2013年9月29日，台前县孙口镇人民政府向台前县政府提出《关于南孟村、四庄村重建安置区建设用地及建设规模的请示》(孙正[2013]42号)。2013年10月8日，台前县政府下发《关于同意南孟村、四庄村重建安置区用地及规模的批复》(文〔2013〕77号，以下简称批复)。关于南孟村重建的批复主要内容是:南孟村安置区的土地位置和面积为120.71亩。南孟村安置区(不含地下室)总建筑面积159037平方米，其中住宅面积98049平方米，商业面积40293平方米，公共建筑面积15700平方米，老年公寓面积4995平方米。地下室面积约5500平方米；孙口镇人民政府要严格按照县政府批准的《南孟村、四庄村重建安置区建设用地及建设规模》，加强城市规划管理，认真组织实施；安置区的建筑面积应根据南孟村的实际情况进行建设，经县财政局、审计局、监察局等部门批准后方可分配。张兆九、孟庆申、、孟等的宅基地及房屋(以下简称张兆九等)。)不在台前县政府批复涉及的建设用地范围内。张兆九等四人不服《批复》提起诉讼，请求确认台前县政府作出的《批复》违法并予以撤销，濮阳市政府行政复议决定被撤销。此外，庭审结束后，张兆九等四人向法院提出暂缓审理申请，以四人已申请国务院对河南省人民政府〔2011〕1204号征地批复文件的裁定为由，申请暂缓审理该案。

河南省濮阳市中级人民法院认为:一、对申诉的答复不具有法律效力。本案被诉行为是台前县政府根据孙口镇人民政府内部指示作出的批复。回复不针对外部相对人，不送达相对人，法律效力仅限于行政机关内部。该答复对张兆九等四人不直接具有法律效力。二、对申诉的答复未对张兆九等四人的合法权益产生法律影响。该批复只是对包括南孟村在内的城中村改造安置区建设用地和建设规模的原则协议。张兆九等四人在庭审中明确表示，四人的宅基地和房屋不在复函涉及的安置区建设用地范围内。该回复对张兆九等四人的土地和房屋没有可执行内容，因此该回复对张兆九等四人的土地和房屋的合法权益没有实际影响。三.濮阳市政府作出的濮政复议[2014]15-18号行政复议决定，实际上并未影响四人的合法权益。被申请人的答复不应属于行政复议案件的受理范围。濮阳市政府受理了张兆九等四人的复议申请，作出了不当的行政复议决定。但由于复议决定对张兆九等四人的合法权益没有实际影响，张兆九等四人对濮阳市政府提起的诉讼应一并驳回。四、关于张兆九等四人申请中止本案审理。由于该行政行为一经作出即具有约束力和拘束力，故申请国务院关于征地审批的裁定(土[2011]1204号)不影响本案的审理，不允许张兆九等四人提出暂缓审理的申请。综上所述，根据《最高人民法院关于若干适用问题的解释》第三条第一款第八项，作出(2015)蒲忠法兴初字第00036号行政裁定，撤销张兆九等四人对台前县政府、濮阳市政府的起诉。

张兆九等四人不服上诉。

河南省高级人民法院二审认为，被诉台前县政府给孙口镇人民政府的答辩状是有计划的事实行为，对移民安置行为没有法律效力，对张兆久等四人没有实际影响。由于台前县政府的原行为对张兆九等四人没有实际影响，故复议决定对该行为不予复议。因此，一审判决正确驳回起诉，应予维持。基于此，作出(2016)渝行建第889号行政裁定，驳回上诉，维持原判。

张兆九等四人拒绝受理再审申请，称:1 .被申请人的答复是典型的对外行政行为，对再审申请人具有法律效力。被申请人答复的合法性以及答复能否最终落实，直接影响到再审申请人能否被分配到满意的安置房，也对再审申请人是否接受现行的补偿安置政策产生重要影响。安置区建设和房屋分配是城中村改造后期的重点，与前期启动和实施环节相辅相成，对再审申请人的合法权益有重要影响。2.在移民安置区建设过程中，当地政府擅自扩大商业面积，减少居住面积。安置房竣工后，因五证不全无法办理产权证，严重侵犯了被拆迁农民的合法权益。3.台前县政府在批复时，未能按照建设部和河南省建设厅的指导意见，认真审核南孟村是否及时召开村民会议或村民代表会议进行讨论。南孟村委会也未能将村民会议或村民代表会议的决议出示给孙口镇、县政府，答复在实质和程序上都严重违法。4.对于台前县政府批准的上述违法行为，濮阳市政府作出的复议决定未经认真审查，流于形式，复议决定内容严重违法，应予撤销。综上，请求依法撤销一审、二审裁定；依法应当改判或者指定河南省高级人民法院再审的。

法院认为，本案争议的焦点在于被诉答辩状是否属于行政诉讼的受案范围。形式上，本案的批复是台前县政府根据孙口镇政府《关于南孟村、四庄村城中村改造安置区建设用地及建设规模的请示》所作的批复，属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，对外不具有法律效力。虽然该答复通过政府信息公开的形式为再审申请人所知，但并未改变其内部行政行为的性质。从内容上看，被申请人答辩是台前县政府对南孟村、四庄村建设用地及建设规模的原则性同意，明确了安置区内的土地位置、面积、居住区、商业区等事项，但并不直接为再审申请人创设行政法权利义务，也不直接对再审申请人能否获得拆迁安置产生实际影响。事实上，再审申请人认为“在安置区建设过程中，当地政府擅自扩大商业面积、减少居住面积，竣工安置房屋因五证不全无法办理产权证，严重侵犯被拆迁农民合法权益”的意见，并不是针对《批复》本身提出的问题。事实上，真正影响再审申请人权利义务的是城中村改造过程中的拆迁补偿行为。再审申请人对安置补偿行为不服的，应当直接对安置补偿行为提起行政诉讼，维护其合法权益。因此，一审法院裁定，驳回对重审申请人的起诉并非不当。因为对原行为的诉讼被驳回，对复议决定的诉讼也被驳回，没有错。

综上所述，申请再审人张兆久、孟庆申、、孟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条和《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下:

张兆久、孟庆申、、孟的再审申请被驳回。

方金刚法官

魏延法官

2017年5月9日