木里火场出现复燃 真相到底是怎样的？

4月7日上午，据四川省应急管理办公室报告，四川省凉山木里大火被重新燃起。四川省森林消防队紧急出动凉山州支队领导钟率领的先遣队7人了解情况，先遣队用了6个小时才到达火灾现场。目前，当地有350名消防队员待命。(央视记者马援)

悲痛中的反思:四川凉山森林火灾对应急指挥的启示

四川凉山的一场森林大火夺去了30名消防英雄的生命。惨痛的伤亡让大家悲痛。同时，对于森林火灾是否应该扑救，如何扑救也存在争议。《人民日报》特约撰稿人张常年从事国内外应急管理咨询和培训工作，认为森林火灾必须扑灭，否则迅速蔓延的火灾很快会给周围地区的人民、环境和财产带来更大的危害。至于怎么存，有很多知识。

森林火灾扑救一直是一个世界性的问题，相关的应急救援方法可以相互借鉴，但其应用也受到不同具体情况的限制。本文介绍了美国事故指挥系统ICS的应急响应系统。ICS是1970年加州森林火灾后的一种催化应急指挥方法。在埃克森瓦尔迪兹漏油事故、美国911恐怖袭击、卡特里娜飓风和墨西哥湾深水地平线井喷事故的应急反应中发挥了重要作用。此外，科技中心应急指挥部的概念也被联合国推荐为所有会员国的最佳做法。随着不断的修订和演变，事件指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业常用的基准应急概念。

(a)导言:30年后的反思

2019年3月30日，四川省凉山州木里县雅砻江镇利尔村发生森林火灾。虽然大火在4月2日得到控制和扑灭，但我们为此付出了沉重的代价:30名消防队员，包括27名森林消防队员和3名当地消防队员，在一场突如其来的大火中丧生。对于这次事件，网络上充斥着情感、尊重、悲伤等情感表达，也充斥着关于森林灭火行动对错的讨论。关于森林火灾是否应该扑灭，如何扑灭，我们的消防力量是否足够专业，我们也有激烈的争论。

这是4月2日航拍的凉山森林火灾现场。 新华社 图这是4月2日航拍的梁山森林火灾现场。新华通讯社

笔者常年在国内外从事应急管理咨询和培训工作，有幸了解到国内外应急管理的一些差异。个人认为，这种意外值得深思。森林火灾必须扑灭，否则迅速蔓延的火灾会给周围地区的人民、环境和财产带来更大的危害。至于怎么存，有很多知识。

在网络上，灭火战术的对错往往是从“技巧”层面来讨论的，而很少有人从“道”的层面来分析为什么会有这样的决策。更简单的说，如果一两个急救人员不小心被打死，可能是灭火的战术操作水平有问题；但是如果大量应急人员死亡，一定是应急指挥决策层的问题。无论是四川木里大火，还是天津滨海新区8.12爆炸事故，都造成了一大批优秀青年消防员的牺牲。他们最小的还不到20岁，正处于人生最辉煌的年纪，却在救灾过程中失去了宝贵的生命，令人痛心。但我们必须认识到，如果不从应急指挥层面进行反思，大量应急人员伤亡的事故可能会再次发生。基于此，笔者希望将此次事故中问题的性质提升到更高的层次，谈谈重大事故应急过程中指挥决策的一些问题，进而谈一谈如何用合理的应急体系解决这些问题。

经排查，森林公安民警发现木里县森林火灾主火场起火痕迹点为一株遭雷击的高约18米、树围约250厘米的云南松(4月3日摄)。 新华社 图经调查，森林警察发现木里县森林火灾的主要火场是一棵云南松，高约18米，树围约250厘米(4月3日拍摄)。新华通讯社

(二)重大事故应急挑战

在深入分析应急指挥之前，首先要了解重大事故应急在应急指挥层面可能遇到的挑战。

在我国应急体系下，重大事故可分为生产安全事故(爆炸、溢油、化学品泄漏等)。)，自然灾害(森林火灾、台风、地震、海啸等。)，公共卫生事件(SARS、禽流感、猪瘟等。)和社会治安突发事件(恐怖袭击、社会骚乱等。).虽然这些事故有所不同，但处理这些事故的应急指挥团队通常面临相同的挑战:

第一，重大事故的发展过程通常比较复杂，情况变化很快，可能会伴随很多次生灾害，因此指挥团队需要面对很多不确定性。例如，2010年7月16日大连溢油事故包括输油管道火灾、爆炸、油罐泄漏和溢油搁浅等多重灾害。

二是重大事故通常持续时间较长，很多事故可以持续数天、数周甚至数月，极大考验了应急指挥的连续性。2018年初，东海桑吉船事故轻烧持续9天，后期溢油处置耗时较长。漏油清理和地震救援工作可能会持续数周至数月。

第三，重大事故可能覆盖的地理区域很广。比如2008年5.12汶川大地震，覆盖面积大，涉及的地形复杂，交通困难，很难调动和调用应急资源。

第四，重大事故的信息量通常很大，信息收集和处理困难，信息的准确性将直接影响应急策略的选择。例如，2013年蓬莱19-3油田溢油事故涉及油井状况、海底地质、洋流风向、石油风化、海况和天气、资源分布等各种信息的收集和分析。

第五，涉及重大事故应急响应的机构和部门较多，各部门沟通协调相对困难。比如2015年8月12日天津滨海新区爆炸事故，最终涉及八省武警、消防、公安、安监等部门的救援力量，给不同机构的协调分工和应急沟通联络带来很大挑战。

第六，重大事故涉及的应急资源往往是巨大的。8.12天津滨海新区爆炸事故现场涉及16000余人，使用设备车辆2000余台。另一个国外事故的例子:2010年墨西哥湾深水地平线漏油事故后期清理中使用了48000人、7000艘船、20多架飞机和2500海里的围油栏。如何有效地管理大量的应急资源已经成为一个巨大的挑战。

最后，这些重大事故往往伴随着各种安全隐患。2015年天津滨海新区爆炸事故和四川木里火灾事故都告诫我们，如果这些隐患得不到有效控制，将会给应急人员乃至人民的生命健康带来严重危害。

正是因为上述挑战，重大事故应急指挥非常困难。没有科学的方法论指导，很容易出现应急指挥混乱、效率低下、资源浪费、甚至决策失误、人员伤亡等严重问题。因此，从机制上解决这些重大事故应急响应中的挑战非常重要。

(三)美国对森林火灾应急的反思

作者曾在《桑吉事故再思考|从最佳实践看中国溢油应急反应能力的不足》一文中提到应急准备的一些关键要素:法律法规、应急计划、应急设备、人员培训、演习和应急系统。应急系统是解决上述各种应急机制问题的关键。在2018年国务院机构改革中，我国设立了应急管理部，某种意义上是为了方便今后建立国家应急体系。

但是，世界上有没有可以借鉴的应急体系呢？此时，我们需要关注一个在处理森林火灾方面有半个多世纪经验的国家:美国。

四川木里事故后，互联网最喜欢比较的是加州的森林火灾救援。

加州地处温带季风气候，落叶植被多，容易着火。秋天，空空气干燥，降水稀少，沙漠吹圣安娜热空气，加州很容易发生大规模森林火灾。2018年底，加州因一场遭受重大损失的森林火灾频频制造新闻，2013年加州大火导致消防员牺牲的故事被互联网作为此次事故的对比对象。

事实上，美国森林消防机构很早就开始探索应对森林火灾的应急指挥系统。早在1970年，当时美国历史上就发生了第二次火灾，面积达2000平方公里，造成700多栋房屋被烧毁，16人死亡，直接经济损失达2.34亿美元。事故发生后，美国消防组织总结了重大事故应急多机构联合参与机制中的诸多问题。

比如同时向指挥官汇报的人太多，指挥官不知所措；每个消防单位的组织结构不同，不能整合；由于缺乏紧急情况下事故的可靠信息，指挥员很难做出正确的决策。多机构合作没有明确的指挥链，机构间协调机制不完善，灭火行动没有统一调度；各机构之间没有统一的目标，应急行动相互矛盾；甚至每个组织使用的术语都不一致，彼此难以理解，沟通不充分。这些问题造成了1970年森林火灾救援工作的混乱和低效，不仅浪费了大量应急资源，也给受灾地区造成了巨大损失。

为了解决这些问题，南加州的七个消防单位共同反思，建立了名为消防资源南加州组织潜在紧急情况的消防救援指挥系统，并确定了参与救援单位的组成和职责。并最终开发了两个非常重要的系统:Macs(多机构协调系统)和ICS(事件指挥系统)。这两个系统解决了许多重大事故应急中容易出现的机制问题，最终为美国联邦级应急体系的建设奠定了坚实的基础。

1970年美国加州大火1970年加州大火

(4)事故指挥系统集成电路的本质

那么大家都要问，这个美国事故指挥系统本质上是什么？能给突发事件带来什么好处？事实上，事件指挥系统ICS是指导美国应急指挥小组现场指挥应急行动的标准化方法体系。该系统根据各类事故的痛点，提供了统一的制定行动计划的流程和资源管理的方法，使应急指挥团队能够有序地对各类事故进行判断和决策，能够有效地管理大量应急资源。同时，该系统还解决了多机构、多部门参与应急反应导致的管辖权和司法权交叉的问题，使许多机构能够在统一的组织框架下快速整合参与应急反应。

那么，使用这个系统进行应急响应，应急指挥能达到什么效果呢？

？首先，最大限度的保证了应急的安全性。ICS下的应急决策从战略和战术两个方面分析了应急行动中的安全隐患，避免了决策不当造成现场应急人员伤亡的问题，从而大大降低了此次木里火灾或天津滨海新区爆炸造成大量应急人员伤亡的概率。

？其次，ICS保证了应急指挥的效率。ICS强调应急指挥团队在制定行动计划过程中的职责分工，发挥整个指挥团队的作用，既减轻了应急指挥者的工作量和压力，又提高了指挥者决策的科学性和严谨性，通过团队协作使应急更加高效。

？此外，ICS确保资源的有效利用。ICS提供了非常完整的资源管理方法，可以帮助应急指挥团队跟踪管理大量应急资源，优化应急资源配置，提高资源使用效率，减少应急资源浪费。

？最后，ICS具有出色的灵活性。ICS的诞生和演变是针对各种重大事故应急指挥中常见的问题和痛点，因此其方法体系并不局限于某一类事故，而是可以适用于生产安全、自然灾害、公共卫生、社会治安突发事件等各种重大事故。

使用ICS进行事故指挥使用ICS进行事故指挥

由于这些优点，ICS在美国迅速从消防系统扩展到各种事故的应急响应。在经历了埃克森·瓦尔迪兹(Exxon Valdez)漏油事故、美国9·11恐怖袭击和卡特里娜飓风的应急响应后，ICS最终被联邦应急管理局(FEMA)构建为美国NIMS-国家事件管理系统的核心部分。后来美国墨西哥湾发生深水地平线漏油事件，ICS在推动企业与政府联合应急方面发挥了巨大作用。因此ICS被皇家壳牌、埃克森美孚、康菲石油等国际大石油公司采用，并被石油行业广泛用于指导企业应对重大事故。此外，科技中心应急指挥部的概念也被联合国推荐为所有会员国的最佳做法。随着不断的修订和演变，事件指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业常用的基准应急概念。

2010年墨西哥湾“深水地平线”号井喷事故2010年墨西哥湾深水地平线井喷事故

(ICS中值得我国应急参考的部分

我提到了ICS的历史和优势，那么我们能从ICS中学到什么呢？ICS本身有14个基本特征。笔者认为，ICS的理念可以从以下四个方面进行借鉴，并应用于我国应急指挥:

1.应急决策流程:如何制定行动计划？

国内很多学习ICS的人都会从组织架构入手。但其实组织架构并不是应急指挥最重要的部分。面对复杂的重大事故，用科学的思路判断情况，做出正确的指挥决策，才是最重要的。这种科学思维通常体现在决策过程中。ICS使用的科学思维大致可以总结为六个字:目标导向。

在刚发生事故时，使用ICS的事故指挥小组一般有两个主要任务:一个任务是根据应急预案、事故应急经验和现有资源指挥现场初期应急，尽可能控制事故情况；另一个任务是为下一阶段(在ICS中也称为下一个操作周期)制定一个安全可行的行动计划，并以此指导下一阶段的应急操作。而这个制定事故行动计划的过程是通过目标导向思维完成的。

首先，事故指挥官将根据当前事故情况和事故发展预测，为下一阶段制定一些具体可行的目标。这些目标通常围绕四个优先事项制定:人员安全、环境保护、资产保护和声誉维护。然后整个事故指挥小组将选择完成这一目标所需的策略，并根据所选择的策略制定详细的策略。接下来，事件指挥小组应根据制定的战术计划确定完成这些战术行动所需的资源，同时评估实际计划中可能存在的安全风险以及降低风险的安全措施。通过这种逻辑思维，事故指挥小组形成了现阶段下一阶段的行动计划，可以在下一阶段行动开始前，争取实施这些战术行动所需的资源，同时控制和降低安全风险。这样，事故指挥小组保证了下一阶段初期作业所需资源的到位，也保证了应急人员的安全。因此ICS的目标导向思维可以将被动的对事故的应急反应转化为类似于项目管理的状态。

举个简单的例子，假设某个森林东部早上发生火灾，事故指挥员会先召集现场消防力量控制火势，同时根据现场火灾和风向信息，为夜班12小时应急作业设定几个目标。比如保证所有消防员的安全，控制火势蔓延，设法灭火等等。事故指挥小组应围绕指挥官设定的几个目标选择战略方法。比如，为了达到“保障消防人员安全”的目的，消防人员需要从上方出风口缓慢靠近火源，并与火源保持安全距离。同时消防员要保证有快速疏散通道，每个消防员都要穿完整的防火服。针对“控制火势蔓延”的目标，事故指挥小组可以选择在火势周围降温的方法，或者先在火势蔓延的路径上烧一条隔离带的方法，等等。

在为每个目标选择了相应的战略方法后，需要将战略方法细化为具体的战术计划，明确具体的细节和指标，如如何靠近火场、离火场保持多远的安全距离、如何退出路径等。然后，事件指挥小组需要评估完成这些战术计划所需的资源，即下一阶段需要调用多少消防员、多少消防车、多少直升机。此外，事故指挥小组应评估这些战术的安全风险。如果发现哪些战术存在较高的安全风险，则需要实施有效的风险控制措施，或者干脆改用其他低风险的战略战术，以避免在实施计划时出现人员伤亡。最后，事件指挥官将审批事件指挥小组制定的计划，以确认该计划是否能够安全有效地实现自己设定的目标。这就是目标导向的管理思维。

在国内，很多应急指挥人员根据事故情况、应急经验和个人直觉做出快速判断和决策，并立即将战术任务分配给现场人员。这种依靠经验和直觉的决策方法，速度很快，但包含很大的不确定性。目标导向的管理思维通过严格的逻辑有效地克服了决策的不确定性。

ICS中的作业计划循环(决策流程)集成电路中的作业计划周期(决策过程)

2.应急组织架构:责任如何划分？

现在我们知道如何用优先-目标-战略-战术-资源的逻辑思维来制定行动计划，但是指挥官是否应该独自完成这项工作呢？还是应该把分工分配给应急指挥小组的每个人？这涉及科技中心五项职能之间的责任分工。下图列出了ICS应急组织架构的五大职能:指挥、运营、计划、后勤和财务管理。

事故指挥系统ICS中的五大职能事故指挥系统集成电路中的五大功能

事件指挥小组的核心人物是事件指挥官。众所周知，事故指挥员是应急反应的最高级别，也是对事故全面负责的人。在ICS的应急指挥中，事件指挥官需要完成确定事件的优先级和目标、批准事件的行动计划、确保应急行动的安全以及与政府官员联络等任务。

如果指挥官太忙，也可以像参谋一样设置一个职位，协助他管理事故安全，与公众和应急人员沟通，与应急协调机构联络，完成关键信息和情报的收集和调查。这些参谋人员包括安全官员、新闻官员、联络官员和情报官员。

指挥官领导下有四个重要的师。这四个部门负责什么？想想我们的突发事件，首先你得有一个人在现场工作，然后运营部就是在事故应急现场实施战术操作的部门。运行部不仅要安全完成现场的所有战术操作，还要与事故指挥官保持密切联系，为事故行动计划制定战略方法选择和战术计划内容。

除了有人工作，还得有人处理信息，控制决策过程，策划部是事故指挥小组的粘合剂。其功能之一是作为事故信息的节点，对事故情况和应急资源状态的更新进行收集、整合和管理。另一个作用是组织事故指挥小组按照标准化流程进行决策，形成完整的事故行动计划；最后，策划部还负责组织技术专家，整理文件。

此外，我们需要有人为在现场工作的人提供后勤支持。后勤部门是负责提供设施、后勤、通讯、物资、设备、食品、住宿、卫生、急救等后勤相关工作的分支机构。这些任务通常分为两类:为应急操作提供相关支持和为应急人员提供安全服务。

最后，我们需要有人为应急响应提供行政支持和成本管理。财务管理部门是监督和管理所有与事故应急相关的财务工作的部门。在应急指挥过程中，这四个分支机构将共同努力实现指挥官设定的目标，制定安全可行的行动计划，供指挥官批准。

在中国传统的紧急情况下，拥有最高权力的领导人总是负责所有的资源。虽然他在突发事件中有绝对的权威，但他具有领导工作量和压力较大、应急指挥对领导个人能力依赖性强、难以维持长期应急的特点。ICS中的职责划分有效解决了这些问题。一旦发生事故，指挥、运营、计划、后勤、财务管理五大管理职能将各司其职，以相互协作的形式共同完成应急指挥工作，大大提高了应急效率。

事故指挥系统ICS中的应急组织架构事故指挥系统集成电路中的应急组织结构

3.应急概念标准化:如何协调不同机构？

正如我们前面提到的，不同的合作组织将参与事故应急响应的过程。如果这些机构都使用不同的应急系统，我们就很难将这些机构整合起来进行联合应急。ICS只是为这些合作机构提供了一种通用的“应急语言”，无论是政府部门还是企业单位，让这些应急机构能够整合成一个组织架构进行应急响应，能够无障碍地相互沟通与合作。这种标准化通常涉及几个方面:

首先是组织层面的规范化。ICS的应急组织架构是严格按照指挥链和统一指挥的原则发展起来的，每一级都有固定的名称。比如运营部会根据事故需求，按照单资源、分组、分区、分支的顺序，自下而上逐一展开；例如，计划部、后勤部和财务管理部都有负责具体事务的单位。这种组织层面的标准化确保了所有使用ICS进行应急响应的协作机构能够快速集成到统一的应急响应组织结构中。

二是职称的规范化，比如事故指挥的负责人变成了指挥员，而他的工作人员就叫军官。运营部负责人称为科长，分公司负责人成为总监，事业部负责人称为主管，各单位负责人称为领导。这些职称的标准化有三个作用:一是为机构应急提供模式和标准；二是区分日常工作中每个人的应急岗位和行政岗位；第三，便于应急组织快速准确的征用某一层级的具体人力资源。

三是资源描述的标准化，在资源管理中起着至关重要的作用。例如，ICS将资源分为直接用于事故应急操作的战术资源和用于支持应急响应的支持资源。例如，所有紧急资源都属于三种状态，即已投入、可用和停止服务，以便于资源的跟踪和归档。此外，为了准确传达资源需求，ICS还规定我们从资源的种类和类型两个角度来描述资源，以减少资源沟通中的混乱，保证资源管理的标准化和流程化，便于应急过程中的资源跟踪和成本核算。

第四，事故设施标准化。ICS将常见的事故设施分为事故指挥官、事故基地、集合区、直升机基地、直升机停机坪、营地和信息中心，并赋予这些事故设施固定的功能和命名方法。这些事故设施使应急人员能够在不同的职能领域完成不同的任务。我们不能低估这些事故设施的作用。当我们看到天津滨海新区发生8.12爆炸的消息，消防官兵瘫倒在路边，我们不仅对这些消防官兵的努力表示赞赏，还认为我们的后勤部门应该建立临时营地等基础设施，让消防官兵安全休息。

我国参与重大事故应急的机构很多，涉及到很多政府部门、企业、承包商和志愿者。这些应急机构之间没有标准化的应急系统来支持不同应急主体之间的整合和协调。新成立的应急管理部门未来的工作方向是探索一套能够统一政府各部门和应急主体的标准化体系。ICS的标准化思维一方面为工作提供了很好的参考。

美国森林消防队的资源集结区美国森林消防队资源聚集区

4.系统资源管理:如何管理大量应急资源？

如上所述，重大事故的应急响应涉及大量的应急资源，包括应急人员、队伍、设备、物资、设施等。如何管理这些资源是我们经常忽略的问题。ICS不仅规范了上述资源描述，还系统地规定了综合资源管理方法。应急指挥团队通过需求确定、订单审批、签到使用、跟进报告、复员撤离、统计报销、后期储备等完整的管理流程，对应急资源的数量、状态、位置有非常清晰的了解。这使得应急指挥团队能够在需要时快速准确地调度资源，并及时遣散不再需要的资源，从而节省应急成本。此外，资源管理的方法也保证了所有被调用的资源都服务于实现指挥官设定的应急目标，从根本上解决了我们可能调用大量与应急无关的资源的问题。

中国应急反应的一个主要优势在于政府调动资源的能力很强。然而，当大量资源到达应急现场时，如何优化应急资源的配置，合理利用这些资源，让每个应急人员和设备发挥各自的优势，从而提高应急响应的有效性，已经成为我们需要进一步考虑的问题。ICS的资源管理方法可以指导我们在资源管理方面做更系统的工作。

2013年天津滨海新区8.12爆炸救援2013年天津滨海新区8.12爆炸救援

(6)总结

从某种程度上来说，应急行业本身就是一个靠灾难推动进步的被动行业。中国一直在吸取历史上各种事故的教训，不断提高应急救援能力。2018年国务院应急管理司的成立，也标志着我们的应急管理在国家层面提升到了一个新的水平。

但是，天津滨海新区8.12爆炸、四川木里森林大火等惨痛教训，现在提醒我们，不能懈怠，任重道远，应急工作在制度建设空方面取得了长足进步。俗话说“向别人学习，提高自己”，作者认为美国人血泪买来的事故指挥系统中，一定有很多我们可以吸收和采纳的思想，可以帮助我们少走弯路，挽救一些生命。作为一个长期在国内外从事应急管理工作的人，我衷心希望中国的应急管理工作越来越好，把重大事故给我国带来的损失降到最低。这份文件只献给在森林火灾中死去的30名消防官兵和中国日益增长的应急管理。