集体土地建租赁房 关于集体土地建设租赁住房政策你了解多少？

2018年1月16日，原国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合发布《关于沈阳等11个城市集体建设用地建设租赁住房试点实施方案的意见》，标志着集体建设租赁住房在试点城市进入实施阶段。

为了落实中央政府“房子是用来住的，不是用来炒的”的立场，通过释放土地政策红利，增加出租屋供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房制度，建立健全房地产稳定健康发展的长效机制，2017年8月， 原国土资源部、住房和城乡建设部联合发布了《集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发〔2017〕100号，以下简称《方案》)，确定了北京、上海、沈阳、南京。 杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市排名第一

在高房价和加强房地产调控机制的背景下，该政策的出台对房地产市场的影响以及如何实施该政策引起了社会各界的广泛关注。事实上，2011年，国土资源部批准北京和上海作为试点，利用集体建设用地建设出租屋。北京和上海也进行了几个项目的实践，取得了一定的试点经验。北京市有关主管部门先后发布了《关于印发〈北京市利用集体土地建设租赁住房试点实施意见〉的通知》(郭靖土改[2014]467号，以下简称《北京市467号文件》)、《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房的意见》(市规国土发[2017]376号，以下简称《北京市376号文件》)，结合北京市的实际经验，对如何利用集体土地建设租赁住房进行了简要分析

一、集体土地供应条件

根据规划，项目用地应符合城乡规划、土地利用总体规划和村庄土地利用规划，以存量土地为主要因素，不占用耕地，增加住房有效供给。为了满足新市民合理的住房需求，强化监管责任，保证依法建设，平稳有序运行，做到供需匹配。

一、集体土地所有权要求。用于租赁住房建设的集体土地必须权属明确，无争议。

二是集体土地规划的要求。建设租赁住房占用的集体土地应当符合城乡规划、土地利用总体规划和村庄用地规划，不符合规划用途的土地不得用于建设集体租赁住房。

第三，集体土地使用的要求。集体建设租赁住房的土地应当是存量建设用地，不得占用耕地。笔者认为，针对原农村建设用地面积小且分散的情况，在满足规划的前提下，可以通过增减挂钩、置换土地等方式适当调整集中度。

第四，土地分配的区域要求。集体租赁住房建设的主要目的是平衡供需，满足新市民的住房需求。北京前期试点阶段，集体出租屋项目主要分布在海淀、朝阳等城乡结合部，如海淀区唐家岭村，媒体广泛报道。自2017年以来，北京已确定39个集体土地租赁住房项目，主要涉及朝阳、海淀、丰台、顺义、昌平、大兴等12个区。在确定北京市集体土地租赁住房项目选址时，主要考虑的是将“三市一区”与工业功能区相结合，坚持相邻的工业园区、交通枢纽和新城。

二、关于项目主体和权益分配

《纲要》和北京市相关政策文件都强调，必须尊重农民意愿，维护农民权益，在农村集体和农民意愿的基础上，通过建造出租屋和租赁房屋，获得长期稳定的收入，分享城乡协调发展的成果。

1.关于项目主题

《规划》对项目主体没有特别要求，规定乡镇集体经济组织可以自行开发经营，也可以通过合资或入股的方式建设经营集体租赁住房。重点是合同管理模式，约定施工各方的权利和义务，平衡利益分配。北京市2014年476号文件对集体租赁住房项目主体有严格限制，要求农村集体经济组织自主开发建设，农村集体经济组织是项目建设的唯一主体。2017年，北京市367号令修改了原严格限制规定，规定集体租赁住房项目的主体可以有多种形式:

一是借鉴北京市大兴区农村集体管理建设用地流转试点的实施经验，要求集体租赁住房建设要本着镇级统筹的原则，以镇级集体经济组织为项目建设主体。

第二，有条件的村集体经济组织也可以作为项目建设的主体。

第三，农村集体经济组织可以入股土地使用权，与国有企业合作开发建设集体租赁住房。项目主体可以是集体经济组织，也可以是双方合作新成立的企业。

第四，限于农村集体管理建设用地流转试点地区，集体土地可以在公开的土地市场交易，土地竞买人是项目主体。

2.关于权益分配

根据该计划，农民的合法利益应该得到保障。根据项目的具体运营模式，兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设、运营和管理的实体、租赁住房承租人的利益，通过合同约定各方的权利和义务。

京476号文件2014年规定，村集体可以自行经营集体租赁住房项目，收入当然属于村集体经济组织。按照公共租赁住房政策进行出租和管理，收入分配由村集体经济组织和住房保障机构协商同意。

集体出租屋及其附属设施归村集体所有，作为集体资产必须纳入台账，并加强监管。出租屋收入在村民之间分配，需要严格的民主决策程序。账目应定期公开，并接受村集体成员的监督。

京367号文件，2017年，基本延续了上述思路，同时规定了房屋的租赁期限和租金水平。集体经济组织以土地使用权入股、合资与国有企业联合开发建设的，集体经济组织在新设立企业中的持股比例不得低于51%，并应具有保证分红的权利。

三.项目审批管理

《方案》和北京的政策文件都强调要加强集体租赁住房建设项目的审批管理，并从试点审批、项目审批和建设标准等方面提出了明确要求。

1.试点审批。京376号文件明确规定，项目申请单位应编制项目实施计划，包括项目名称、建设地点、用地面积及四界、土地利用现状及规划、项目申请主体、资金来源、运营方式、项目推广计划。实施方案由市规划和土地委员会会同其他行政管理部门进行审查，符合试点要求的，报市政府批准后实施。

2.项目审批。试点审批后，项目申请单位应向行政主管部门申请办理项目规划、初审、项目立项、土地使用和建设等审批手续。为加快项目实施进度，可将项目规划、初审、立项等程序并行进行，并可与项目立项同时办理土地转换、土地占用审批。

3.土地使用标准。《规划》要求完善集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、整体布局、统一管理和相关建设标准。试点项目区域基础设施完备，医疗、教育等公共设施齐全，符合城市住宅规划设计相关规范。北京367号文件要求集体租赁住房用地按城市住宅用地标准进行规划和管理。在统筹城乡发展和首都产业布局的前提下，确定集体租赁住房的建设类型、用地规模和空布局，优先在产业相对齐全、生活设施相对不足的地区布局，配置必要的教育、医疗等公共服务设施。

4.住房建设标准。北京367号文件规定，集体租赁住房的布局结构和面积标准可根据具体情况，根据市场需求进行规划、设计和建设，全装修成品可交付房屋。工程规划设计方案应当经专家审定，建设等项目应当按照规定进行公开招标。工程建设必须符合房屋质量和安全标准，建筑结构和附属设施设备符合法律法规要求，不得危及人身安全。

四.项目运营管理

1、关于建设资金。集体租赁住房建设资金可以通过多种方式筹集。一是集体经济组织有自己的资金，有经济适用住房经营者和租赁企业预付的租金；二是集体经济组织以租赁住房的未来收入为抵押，向金融机构申请贷款或其他融资支持。三是由集体经济组织和国有企业共同开发，由国有企业自有资金或贷款等形式融资提供担保。

2.关于运营模式。《方案》和北京的政策都强调集体出租屋“只租不卖”的性质，项目各环节的批准文件都要注明“项目只能用于租赁，不能对外销售”。

3.关于租赁管理。租赁可以采取多种模式:一是项目主体可以自行租赁，根据房屋租赁市场情况与承租人确定租赁期限和租金水平，鼓励签订长期租赁合同，但单次租赁期限不得超过10年；除承租人另有要求外，单次租赁期限不得少于3年。二是鼓励集体出租屋作为公租房出租，分配给已备案公租房的家庭或人才，或由保障家庭自行出租。依法享受公共租赁住房补贴和政府税收优惠政策。目前，北京市具有保障性住房性质的国有企业普遍参与了集体租赁住房建设项目。第三，政府部门要加强租赁指导，结合产业布局和从业人员，促进职业与住房的平衡。鼓励集体租赁住房委托专业化经营企业经营管理，提高租赁业务和物业管理的规范化和专业化水平。北京部分国有房地产企业积极参与集体租赁住房建设和运营项目。

4.税费优惠。根据政策规定，集体租赁住房的建设和运营可以享受相关财政扶持政策和税费优惠。

V.房地产产权登记管理

《方案》对出租房屋产权登记没有明确要求，但根据利益分配原则，村集体和参建企业通过合同约定出租房屋产权归属。

根据北京市2014年第476号文规定，村集体经济组织是出租屋建设项目的主体，土地使用权和房屋产权当然归村集体经济组织所有和登记。土地使用权证按项目宗地整体发放，房屋所有权证按建筑发放，不另行登记发放。土地使用权证应当注明仅用于出租房屋建设，未经批准不得出售、转让、抵押、转租或者改变土地用途。房屋所有权证应注明不得转让或抵押。

北京市2017年367号文件规定，集体建设用地使用权和承租房屋的房屋所有权属于项目主体，集体经济组织申报的项目属于集体经济组织；集体经济组织与国有企业共同设立的新企业申报的，归新设立的企业所有。房地产产权证按项目整体发放，单位产权证不单独办理。土地使用权部分，写明只用于建造租赁房屋，未经批准，不得出售、转让、转租、改变土地用途和出售。在房屋所有权部分，注明仅用于租赁房屋的经营管理，不得出售。

作者吴永高:北京金诚通达律师事务所合伙人，曾在国土资源部法律中心工作，曾任国土资源部法律顾问项目组成员，现为国土资源部房地产登记中心(法律中心)法律顾问。