毒黄瓜事件 从三个故事管窥国外公共安全应急机制优缺点

“我们把每一次潜在的危机都当作下一次疫情来准备，尽管我们并不想要它。”这是美国疾病预防控制中心冠状病毒国际行动小组组长芭芭拉·马斯顿博士曾经说过的话。国外管理科学中有一个广为人知的“墨菲定律”——如果出了问题，不管可能性有多小，总会发生。这种带有强烈宿命论色彩的“预言”，警告应急部门要坐以待毙，随时做好应对突发事件的准备。

有些灾难是一定会到来的，但只是时间问题，但只要有足够的准备和快速的行动，灾难的危害后果是可以降到最低的。可以说，灾难的最终严重程度是评价应急管理和系统效果的唯一科学尺度，因为即使灾难最终被击败，胜利也是非常惨烈的，这仍然说明现有的应急管理系统漏洞百出，混乱不堪。

在长期的应急反应中，每个国家和组织都形成了自己的应急反应机制。通过几个典型案例描述，读者可能印象更深刻。

为了防控禽流感，德军把吕根岛变成了“战场”。

禽流感的小征兆让德军“小题大做”

2006年春节伊始，禽流感终于在欧洲腹地侵入法国，然后突破喜马拉雅山屏障，在印度马哈拉施特拉邦登陆。尼日利亚的几内亚湾和红海的埃及也发生了禽流感疫情。禽流感从东方和西方袭击了非洲。

2006年2月8日，德国农业部接到紧急消息，德国北部波罗的海波莫里海岸前的卢根岛上有野生动物死亡。Zweites deutsches fernsehen在卢根岛上播下了一个可怕的画面:在一大群白羽毛抖动的野天鹅细长的脚丫下，到处都是死天鹅，还有其他天鹅在啄食死鹅的血淋淋的尸体！

2月19日，德国军方发言人宣布，一个由40名士兵组成的先遣队已于前一天赶赴吕根岛。他们的任务主要是在卢根岛宰杀家禽，以防止禽流感通过候鸟传播给家禽。第二天，德军又下了大力气。德国军方宣布将部署250名士兵帮助清理死去的野鸟。除了清除死去的野鸟，士兵们还协助当地政府对离开卢根岛的车辆、设备和人员进行消毒。

与此同时，军方派遣了几架“盖尔”战斗机在卢根岛上空盘旋，以高军事精度和技术搜寻死鸟，测量地面地理数据，并与地面部队合作。于是，卢根岛上出现了一个壮观的景象:在岛上，一队队的士兵戴着安全帽，戴着橡胶手套，穿着白色的防护服，手里拿着一把铲子和一个沉重的塑料袋，正在穿越丛林。或者沿着泥泞的海岸，来回搜寻野鸟的尸体；在附近的海面上，橡胶快艇在波光粼粼的波罗的海上巡航，船上的士兵正在打捞漂浮在水面上的死鸟。

德国人眼中的旅游胜地卢根岛，现在完全沦为双方殊死搏斗的战场场景。德国宪兵站拥有全国最精锐的特种部队士兵，处理核战争、化学战和生物战。当这些全副武装的士兵出现时，他们立即成为全球媒体报道的热点新闻。德国这么做的原因只有一个，就是要在禽流感感染德国人之前采取果断行动。

有多少国家犯了反应迟钝最终酿成大祸的愚蠢错误？如果能小题大做，一定会把损失降到最低。最后，除了一两百只野鸟和几只猫死于禽流感，德国的家禽没有一只感染禽流感病毒。

日本福岛核污染垃圾堆积。

从“毒黄瓜”乌龙事件谈欧盟食品安全应急管理

不仅是德国，欧盟作为一个区域性组织，在应对公共危机时也有着相对成熟的制度支持。在国际交通日益发达的今天，欧盟的做法无疑为跨国乃至洲际公共安全防控提供了有益的借鉴。

2011年5月，一根黄瓜居然把欧盟餐桌弄得“脏”了，这大概让欧盟食品安全管理官员大吃一惊。大肠杆菌并不罕见，但有机食品一旦与可能接触到的人或动物粪便联系起来，就足以让习惯吃生果蔬的欧洲人肠胃“翻江倒海”。这一次，问题出在致病性肠出血性大肠杆菌(EHEC)，感染者严重引发溶血性尿毒症综合征(HUS)，危及生命。从疫情爆发到6月1日的不到两周时间里，至少有16人死亡，1500人感染。德国并没有完全摆脱“二恶英”污染鸡蛋和肉制品的丑闻，进而遭受第二波食品污染“毒黄瓜”的冲击，这些都直接挑战了欧盟食品法律体系。

根据对传染源的初步调查，大多数感染EHEC的患者以前都吃过生黄瓜。基于此，大约一周前，德国汉堡的科学家在没有充分科学依据的情况下断言，此次疫情的传染源很可能是来自西班牙的有机黄瓜。

到5月30日，汉堡的科学家在采集的四份西班牙黄瓜样本中的两份中发现了肠出血性大肠杆菌。不幸的是，最近伤害德国北部的不是EHEC病毒。黄瓜已经平反，后续研究更指向德国一家带芽苗菜的作坊，但是还没有找到真正的病原体。

欧盟《食品一般法》确立了“风险分析是食品安全政策的基础”的原则，成为食品预警的指导原则。欧盟卫生部门在听取了德国疾控专家的意见后，于5月中下旬发布了“不要生吃黄瓜、西红柿、生菜”的预警。

《普通食品法》中的风险分析秉持“人命远大于经济损失”的正义原则。英国的“疯牛病”，甚至德国的鸡蛋和肉类食品“二恶英”污染2011年初，英国和德国强烈反对欧盟卫生部门的食品安全警告，可能是因为无论是“疯牛病”还是“二恶英”，食用了被污染食品的人不会立即生病，或者他们的生命会立即处于危险之中，但从长远来看，其危险不亚于急性和致病性EHEC感染。这是食品安全应急管理系统最负责任的方面。尽管乌龙事件严重影响了西班牙的农业，但没有多少人会指责欧盟卫生部门的强硬做法。

每个国家都必须建立符合本国国情的应急机制

1986年4月25日晚，为了测试切尔诺贝利核电站反应堆的自供电系统是否能节约更多的能源，核电站4号机组176名员工奉命进行实验。26日凌晨1点23分，安全系统关闭，实验开始。44秒后，反应堆堆芯突然爆炸，之后发生的是大家熟悉的切尔诺贝利核电站爆炸。

直到爆炸发生34小时后的4月27日上午11点，当局才开始第一批安全措施，1000多辆公交车抵达该市。下午14点，军队宣布将完全撤离该镇。第二天，瑞典核电站检测到大气中放射性增加，并向苏联发出质询后，苏联被迫发布事故消息。这一事件给缺乏国家应急机制和国际合作机制的苏联和国际社会上了沉重的一课。

俄罗斯的应急机制是在吸取苏联的经验教训，特别是切尔诺贝利核事故惨痛教训的基础上建立起来的。其特点是反应迅速，建立以总统为核心，联邦安全委员会为决策中心的四级垂直管理机构，可以实现横向协调、纵向渗透的功能。它可以被称为当今世界上最大的应急系统。

赵等国内研究海外应急管理体系的学者提出，国际应急机制在宏观上可分为三种模式:符合俄罗斯地域辽阔、人口分布不平衡的地理特征的俄罗斯模式、美国模式和日本模式。

总的来说，美国的应急模式是建立在其丰富的历史经验基础上的，符合其联邦政治结构的特点，适当利用了美国公民社会强大的志愿救灾能力，强调了州和地方应急主体的作用，降低了应急决策和实施中官僚主义和形式主义造成的拖延军事情报的致命风险。

日本模式的特点体现在建立了促进相互合作的三级应急管理体系，符合日本地域小、人口密集等地理人口特点。几次紧急减灾救灾的经验证明，日本的模式基本有效。值得一提的是，日本的应急科普教育工作做得很好，他们通过各种形式向公众宣传防灾避险知识，增强公众的危机意识。

可以说，在美国，救灾防灾的机会不会因为总统的懈怠而耽误；在日本，只要一个地方出现麻烦，全岛就会处于集体警惕有序互助的状态。在俄罗斯，虽然应急体系相当强大，但仍然依赖于中央决策中心的及时启动，存在中心失灵、小灾大难导致重灾的制度隐患。(作者是西南政法大学政治与公共管理学院副教授)