【权一真】土地经营权一流转，地就不是农民的了？根子原来在村委会

作者：王小明北京明律师事务所

(此处添加了小程序。请到今日头条客户端。)农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分家”是近年来土地制度改革的亮点之一，但《农村土地承包法》修订后的过去三年多来，仍有很多农民朋友对“经营权流动”抱有疑问和不信任。

一些人担心土地经营权一流转，地早早晚晚会被经营权人或者发包方搞没，地就不是农民的了。

那么，土地经营权流转真的有那么大的风险和破坏力吗？农民所担心问题的根子、症结又在哪里呢？本文，在明律师就结合2021年施行的《农村土地经营权流转管理办法》再给大家伙说说这个事儿。

我们首先要强调一个观点：土地一定要依法依规流动起来才会有更大的价值，“30年不变”的是农户承包权，可不是土地的实际使用者和具体耕作形式、内容。

一管就死，一放就乱是很多问题呈现出来的表象，但无论如何，“死”对仍然坚持种地，为国家粮食安全做贡献的农民而言一定更糟糕。管死则意味着你永远不可能靠地增收致富，适度放活才是政策所鼓励和提倡的。

【土地一出租就归别人了？违法用地可不行！】

但是问题也是始终存在的。农民朋友们普遍担心，土地经营权一流转，就等于把自家的耕地出租给了别人，人家愿意怎么使怎么使。

很快农民就可能发现涉案土地被改变了用途，搞起了非农建设，甚至形成了“以租代征”的实际效果。最终好好的耕地被破坏殆尽，农民再也无法回到本属于自家的承包地上耕种了。留给农民的，只能是村里提供的那一点点少得可怜的“租地收入”……

这种现象在农村地区并不鲜见，农民的权益在过去若干年间因此而蒙受了巨大的损失。租地建厂房、仓库、车间、大规模养殖场、“大棚房”、农业生态观光园甚至别墅群等等，都算不上新鲜事。

但我们必须指出，这种现象既不符合政策，也不符合法律，是一种无争议的土地违法行为，严重者甚至会构成犯罪。

农业农村部于2021年颁布施行的《农村土地经营权流转管理办法》第3条就规定，土地经营权流转不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

也就是说，经营权再怎么从承包权中“分置”，再怎么出租或者入股，经营权人都不得违反《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，擅自改变耕地等农用地的用途从事非农建设。

并且，实际使用中还需区分永久基本农田和一般耕地。对于永久基本农田要坚持防止“非粮化”，即种的只能是小麦、水稻、玉米等粮食作物，种果树、挖塘养鱼、建养殖设施等虽也是农业用途，但同样不被允许。

《管理办法》在第11条明确，（土地经营权）受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途。

禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

据此，土地经营权再怎么流转、放活，经营权人也不得违法用地。

【农民权益频遭侵害？根源在于村委会】

然而话虽如此，实践中的情况却是不容乐观。村集体作为发包方是集体土地的所有权人，再加上“村民自治”架构下赋予了村委会许多重要的权利，其在土地经营权流转中的话语权很大，非一般农户所能匹敌。

现实中，村委会往往以各种理由先说服农户将土地的实际耕作权“交回来”，再自行与投资者签订土地经营权流转协议，进而收取一笔不菲的租地费用，对经营权人的使用睁一只眼闭一只眼，甚至公开为其撑腰站台。

换言之，经营权流转中的很多纠纷，都与村委会的不作为、乱作为直接相关。村委会不站在农户利益这边，不替农民说话，反而跑去替企业、资本服务了。

《管理办法》为了避免这种情况的发生事实上已经制定了较为明确的规定，其第6条指出，承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，以及流转对象、方式、期限等。

第8条则进一步规定，承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书。

没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。

而在实践中，手握土地承包权合同和证书的农户往往对村委会、村集体的意见、要求缺乏足够的警惕性和“控制力”，很容易就会迫于各种压力而违背自身意愿同意出具书面委托。这就使村委会有办法以看似“合规”的程序来将土地从农民手中“收回”，进而“卖”给企业投资主体从事各种非农建设行为。

那么广大农民朋友在实务中该怎样有效监督村委会的一举一动，确保自己在土地经营权流转全过程中依法稳定掌控主导地位呢？在明律师提供以下3方面建议供大家参考：

其一，确保自己成为土地经营权流转合同中的一方主体，尽量不将签约的权利委托给村委会。这样，当发现经营权人违法用地时，承包农户可依据规定单方解除土地经营权流转合同，收回自己承包的土地。

《管理办法》第20条规定，受让方有下列情形之一的，承包方有权单方解除土地经营权流转合同：

（一）擅自改变土地的农业用途；

（二）弃耕抛荒连续两年以上；

（三）给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境；

（四）其他严重违约行为。

有以上情形时，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方也有权要求终止土地经营权流转合同。

其二，如村委会在农户不知情或未依法履行村民自治程序的情况下擅自将土地经营权流转的，农户可依据《村民委员会组织法》第36条的规定寻求救济：

村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的政府责令改正。

在这两种维权途径中，在明律师推荐农民朋友们重点考虑第二种，即对相关经营权流转中的违法情节向乡镇政府举报。无论从哪种角度出发，乡镇政府都对村委会的这类行为负有监督纠正的职责。若乡镇政府拒绝履职，农民可提起相应的行政诉讼追究其不作为的法律责任。

其三，对经营权人的土地违法行为向县级自然资源主管部门举报，要求其履行查处违法占地行为的法定职责。

改变土地用途、耕地“非农化”等行为涉嫌严重土地违法，且为当前的政策持续高压打击。承包权人完全没必要忌惮村委会或者投资主体施加的压力，大胆进行监督举报永远都是没有问题的。

鉴于此类违法行为还牵涉民生问题及国家粮食安全大局，对于情节较为恶劣的“以租代征”行为，农户还可以在专业律师的指导下寻求舆论监督的帮助，那将是一监督一个准。

同时需要补充的是，若土地经营权流转涉及尚未承包到户的集体土地等集体资源时，应当按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，工商企业等社会资本才能与集体经济组织签订流转意向协议书。

该流转意向经乡镇或县级农业农村主管部门审查审核通过的，受让方才能与承包方最终订立土地经营权流转合同。审查未通过时，不得开展土地经营权流转活动。

在明律师最后要提示大家的是，当牵涉较大面积的土地经营权流转时，合同的订立、审核十分重要。尤其是涉及土地征收时有关补偿费的归属等问题，农户可一定不能稀里糊涂。

大家若对相关政策拿不准，可在订立流转合同前尽早咨询专业律师，律师可协助农户、村集体修改审查合同内容，确保土地经营权流转能够真正惠及村集体、农户和工商企业等社会资本，将未来可能发生的争议降至最低。

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