资金归集 浅析国企资金归集制度

资金归集作为国有企业集团常见的资金管理模式，本质上是大股东对子公司资金的直接管理。该制度不仅有一定的规范基础，在实践中也有其特定的功能，但也存在一些不可忽视的法律风险。为了进一步完善国有企业法人治理结构，迫切需要准确把握该制度的内涵和运行模式，全面评估其功能和法律风险，并在制度上做出相应安排。

国企资金归集制度的界定及其运作

目前关于国有企业实行资金归集的有关规定主要有财政部《关于印发:通知》(财企〔2001〕325号)、《关于加强中央企业资金管理的补充通知》(国资厅评[2012]45号)、《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步做好中央企业增收节支工作的通知》(国资厅评[2015]40号)等。上述规定明确提出了加强资金集中管理、提高资金使用效率、确保资金安全的相关要求。具体而言，资金归集是指在企业集团内部设立专门部门，统一归集下属成员企业(以下简称全资控股子公司，以下简称“子公司”)的资金。通过将信息集中到内部管理系统中，并通过该系统统一分配和调配资金，本集团对各子公司的银行账户、预算、融资、结算和票据进行全面和一系列的集中管理。

(a)体制背景

1.有利于资金集中控制和风险防范。企业集团分散管理资金时，各子公司都会对外开户，拥有资金使用自主权。此时，各子公司通常不从集团整体角度使用资金，导致资金使用的随机性增加。资金归集后，集团可以对各子公司的资金进行全面监控，可以控制子公司的资金流向，避免不必要的浪费；还可以及时调度资金，防范债务违约风险。

2.有利于募集闲置资金，取长补短。集团业务通常涉及很多行业和地区，但每个子公司面临的发展机遇和发展阶段是不同的。部分子公司业务增长较快，资金需求较大，但受政策等因素影响，融资压力增大，可能会出现暂时性资金短缺；而其他处于成熟发展阶段的子公司融资手段丰富，资金可能闲置。通过资金归集，集团可以将剩余子公司的资金投入到资金紧张的其他子公司，相互补充，保证各子公司的发展。

3.有利于增强集团整体财务实力，增强融资能力。公司的融资能力通常取决于其偿付能力。一般情况下，子公司的偿付能力会低于整个集团。资金归集后，本集团归集了子公司的资金，整体盈利能力和管理水平有所提高。此时，集团统一了外部融资，更容易从银行和资本市场获得资金，不仅简化了子公司与金融机构之间的谈判环节，也降低了集团的整体融资成本。

(2)具体操作

在实践中，集团出资后，除了为各子公司预留必要的营运资金外，原则上会收取所有资金。在银行开户之初，各子公司已授予本集团查询和转账子公司账户资金的权限，子公司的资金将在每天的某个时间转入本集团设立的专项资金账户。

本集团将根据子公司自身经营及与外部机构合作的需要，分配必要的日常经营资金。具体流程是，子公司通过编制资本预算，提前估算生产经营活动所需资金的数额，向集团提交预算报告，经集团审批后，将资金转回子公司的银行账户，以满足子公司的生产经营需要。

本集团在收取和管理子公司资金期间，无需向子公司支付利息；但子公司向集团借款时，一般需要按集团设定的固定利率支付利息。

此外，基金募集的另一个主要内容是基金投融资管理。本集团通过充分考虑和评估融资投资的资本成本和潜在财务风险，最终选择最佳的融资投资项目。

(3)资金归集不适用的情况

1.上市公司。自从中国证券市场在发展初期被定位为“服务国有企业改革脱困”以来，大股东占用资金的问题在上市公司中一直普遍存在。自2003年证监会发布《关于规范上市公司与关联方资金往来和上市公司对外担保的通知》、《关于集中解决上市公司资金占用和违规担保问题的通知》、《关于进一步清理上市公司大股东资金占用问题的通知》以来，经过大力整顿，国有企业大股东资金占用问题基本得到解决。目前，证监会禁止上市公司大股东占用资金。

2.新三板上市公司。根据《全国中小企业股份转让系统业务规则(试行)》第4.1.4条规定，控股股东和实际控制人应有效保证上市公司的独立性，不得直接或间接侵占上市公司的资金和资产。此外，根据《全国中小企业股份转让系统上市公司治理规则》第七十三条，上市公司的控股股东和实际控制人不得占用公司资金。因此，国有企业新三板上市公司不得收取大股东资金。

国企资金归集的法律风险

(1)疑似火锅

所谓大锅饭，主要是由于资金管理的漏洞和财务管理制度的不规范，在公司日常的会计交易中，股东将公司账户与股东账户混在一起，难以区分公司与股东的财产，会计账簿也难以反映公司的正常收支。在资金集中方面，虽然集团将子公司的资金归集到专门账户，但股东和公司的账户并不混合。但不可否认的是，基金的募集实际上影响了公司财产的独立性。特别是子公司的资金转入集团账户后，由集团无息保存，子公司损失这部分资金的利息收入；子公司向集团借款时，需要支付固定利息。集资和股东借贷在本质上都属于关联方流动支付的性质，但相同的本质行为导致权利义务不平等的现象，导致公司和股东的财产利益不独立，相互分离。

根据《公司法》第二十条规定，“公司股东不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益，不得损害公司债权人的利益，否则应当依法承担赔偿责任；滥用公司法人独立地位逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”集资本质上是一种资本占用行为。特别是当股东未能及时偿还占用的资金时，会从根本上损害公司的利益，直接影响公司的偿付能力。股东可能为此承担一定的法律责任。

实践中有法院将国有企业股东的集资行为视为大锅饭的先例。在“2018广东01钟敏* *”一案中，法院认定债务人广东* *房地产开发公司的唯一投资人是* *集团。虽然双方均为独立法人，但从本案涉案房屋出售给外人的资金交易审查来看，上述两家公司无法合理解释资金结算混乱的原因，因此被判* *集团在广东* *房地产开发公司的资产无法全额清偿争议债务。

(二)涉嫌抽逃出资的

所谓抽逃出资，是指股东以某种方式将已缴出资转让给股东的行为。从认定上看，一般认为股东主观上有将所出资额据为己有的意思表示，客观上作出了不超过实缴出资额的退缴出资。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(三)》第十二条规定，“抽逃出资的具体形式包括制作虚假财务会计报表，虚增分配利润，虚构债权债务关系，抽逃出资，利用关联交易抽逃出资，以及其他未经法定程序抽逃出资的行为。”虽然2014年修订了《公司法》，但大多数工业公司的注册资本由传统意义上的实缴注册制改为现行的认缴注册制，并取消了最低注册资本的限制，但这并不意味着免除股东的实缴出资义务，也不意味着股东在完成出资后不能抽回出资，这也解除了股东抽回出资的责任。实行资金归集制度的企业集团，可以不经过法定程序，客观上抽回出资。虽然主观上可能没有把子公司的出资作为自己出资的意思，但主观因素通常很难认定。特别是一些有实缴注册制度的公司，如银行、证券、保险等具有金融属性的公司，更容易被怀疑股东抽逃出资。

资金归集行为客观上影响公司财产的独立性；抽逃出资实质上否定了公司作为独立法人对其独立财产的所有权。特别是股东抽回的出资超过实缴出资时，应当认定为侵权，而不是抽回出资；当子公司成长发展时，集团募集的资本很可能会超过出资额。此时，资金的回笼会进一步损害子公司的利益。由此可见，资金归集和资金回笼有一定的共性。当追缴资本被发现已提取出资时，本集团可能需要向债权人承担补充赔偿责任。

实践中有法院将国有企业股东出资后集资的行为认定为抽逃出资的先例。如根据“(2016)苏01知府124号”及“执行裁定”，虽然股东中铁建工集团认为从其子公司中铁钢结构公司账户中收缴出资8500万元属于正常的资金收缴行为，但法院认为中铁建工集团存入的出资8500万元将立即转回其银行账户，应视为抽回出资，并对债权人江苏金茂公司承担补充赔偿责任。

(三)损害股东知情权

《公司法》第三十三条赋予股东知情权，股东有权查阅股东会会议记录、董事会决议、财务会计报告和会计账簿。但《公司法》及相关司法解释没有规定股东是否可以查阅财务会计凭证及原始凭证，导致股东查阅财务会计凭证及原始凭证存在障碍。另外，集团在募集资金时，通常不召开董事会或股东大会对募集资金做出决议，而是直接进行资金划转。对于经常进行资金转账的集团，一般不制作财务记账凭证和原始凭证，只保留资金转账的银行流水电子数据。因此，在国有控股混合所有制企业中，基金募集行为未履行决策程序和信息披露程序，会损害其他中小股东的知情权。

法律风险的防范建议

(一)履行决策过程

如前所述，集团在募集资金时，通常不履行决策程序，导致侵犯中小股东知情权的法律风险。同时，基金募集作为关联交易，本质上是大股东对公司资金的无息占有，在一定程度上损害了公司和中小股东的利益；但缺乏决策程序，剥夺了中小股东行使表决权的权利，涉嫌违反《公司法》第二十一条。在资金归集过程中，子公司需要提前估算生产经营活动所需资金的数额，并编制资金预算报告报送集团。制定或审议批准公司年度财务预算方案和决算方案是《公司法》第三十七条和第四十六条赋予董事会和股东大会的权利，大股东不应剥夺中小股东的这一权利。

为了降低股东知情权、损害股东利益和公司利益等纠纷的风险，在资金筹集事项上应履行董事会和股东大会的决策程序，并赋予中小股东是否同意资金筹集、编制财务预算方案和决算方案的投票权。此外，作为大股东，集团应避免在董事会和股东大会上对上述相关提案进行表决，以消除大股东滥用表决权的可能性。此外，在混合所有制国有企业中，国有控股股东应认真出具红头文件，指示公司办理资金归集业务。现代公司治理和经济行为应按照市场化模式进行，股东意识应通过董事会和股东大会反映出来。红头文件可能成为资金被占用、其他中小股东受到损害的证据。

(2)签订贷款协议

其实集资是关联方之间的交易，但大股东无息占用公司资金会损害公司和中小股东的权益。根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条规定，法人、其他组织之间以及法人、其他组织之间因生产经营需要，可以订立民间借贷合同。因此，作者建议，在筹集资金之前，集团应与公司签订贷款协议，并在资金占用期间提供利息。

具体来说，公司可以与大股东签订循环贷款合同，约定借款的目的是为了生产经营。贷款金额上限为公司年度财务预算计划金额。在这个额度下，可以反复借贷偿还。贷款合同还应明确规定贷款期限、贷款利率、提款还款专用账户等。，从而规范以市场化借贷形式进行资金筹集的操作。

(三)设立金融公司

根据《企业集团财务公司管理办法》第二条、第六条、第九条、第二十八条、第四十四条，确实需要对企业集团资金进行集中管理。经银监会审批，企业集团可以设立财务公司，为企业集团成员单位提供财务管理服务。

金融公司性质为非银行金融机构，其经营活动应遵守中国人民银行利率管理规定。财务公司可以通过对内部账户的合理控制，实现集团内部资本交易的所有功能和流程，将集团子公司的所有闲置资金集中起来进行规划和使用。这意味着财务公司扮演集团设立的“内部银行”的角色，有权以自己的名义集中管理各子公司的资金；同时，资金归集后，财务公司要给子公司相应的利息，而不是无息占用资金。此外，在项目融资方面，财务公司可以调用集团的资本和其子公司的存款余额，在集团内部提供融资和贷款支持；同时，金融公司还可以在集团内部办理同业拆借、资金拆借、汇票、租赁担保等投融资业务。可以看出，财务公司成立后，集团就像各子公司一样筹集资金，将资金转移到其在银行设立的独立账户中，解决了火锅、资金回笼等法律风险。

综上所述，资金归集是集团的日常资金管理制度，能够及时监管各子公司的日常生产经营资金，提高资金的安全性和使用效率，但本质上并不完全符合现代公司治理结构的要求。为了进一步完善国有企业法人治理结构，全面推进企业依法行政，我们有必要反思和研究资金筹集制度，采取必要措施，防止国有资产不当流失。

杨彬杨彬

2003年起从事律师工作，现为北京市康达(广州)律师事务所高级合伙人，专业从事公司、金融、证券法律业务，主要从事公司证券发行、并购、企业日常法律顾问、国企改制重组等法律事务。2014年入选广东广信控股集团有限公司、广东广武控股集团有限公司首批仓储律师；2015年入选广东省国资委律师库；荣获2015年广州市律师协会“业务成就奖”(证券业务)，某国企收购民营上市公司项目被评为2017年广东省律师协会十大律师典型案例(国企)；现为广东省律师协会国有资产法律专业委员会委员。