制定禁毒法的目的是什么 12年，禁毒法改变了什么？

自2008年6月1日起，《中华人民共和国禁毒法》实施十二年。回顾禁毒法的运行历程，它是中国从社会治理向共治的转变，是法治社会建设的风起云涌，是禁毒环境多元化变革的重要时期。

作为一部凝聚了无数立法者心血的法律，也是新中国迄今为止唯一的禁毒法典，禁毒法本身的历史意义毋庸置疑。禁毒事务涉及面广，立法层次多，已成为司法机关在长期申请过程中的指南。12年来，它在中国禁毒工作中发挥了关键作用，为制定其他禁毒法律法规奠定了“母法”地位。

然而法无常，水无常。在《禁毒法》实施一周年之际，记者采访了致力于禁毒法治的理论和实践专家，回顾了禁毒法的初衷及其深远影响，期待禁毒法的完善和修订。面对全新的社会形态和治国方略、不断变化的人民需求和毒品形势的变化，我们期待禁毒法在新的环境和新的形势下不断完善和与时俱进。

采访专家

姚:

上海社会科学院法学研究所所长、上海禁毒专家委员会禁毒法研究会会长

包含:

中国人民公安大学侦查与刑事科学技术学院副教授，法学博士

周:

浙江省公安厅缉毒总队一级警督，公共律师，Xi交通大学法学院博士生

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禁毒法的实施对我国禁毒工作有什么意义？

姚建龙

禁毒工作是关系国家荣辱和民族兴衰的大事。随着禁毒法的实施，我国在这一重大领域有了基本的法典，其对我国禁毒工作的推动作用不言而喻。

该规范肯定了新中国成立以来特别是改革开放以来我国禁毒工作的基本制度、基本原则和主要成功经验，明确了禁毒工作的领导体制、工作机制和保障机制，回应了我国禁毒实践面临的诸多争议问题，为我国禁毒工作的长远发展提供了有力的法律支持。

《禁毒法》也以一部基本的禁毒法典引领了我国零散、碎片化的禁毒法律法规，建立了结构合理的总支禁毒法律体系，使禁毒法成为一个相对独立的法律部门，为我国禁毒法治的发展创造了相对广阔的发展空间。

禁毒法消除了原有禁毒法律体系中的不和谐和冲突，构建了更加完善的禁毒法律体系，为依法禁毒提供了更加健全有力的法律支持。对戒毒措施进行形式上的重构和统一，在一定程度上改变了自愿戒毒、强制戒毒和劳动教养戒毒的状况，建立了更加严谨、和谐、科学的戒毒体系。

《禁毒法》颁布的更深层次意义在于，通过国家基本法的形式，即从注重吸毒者作为罪犯的身份，到罪犯、患者和公民三种身份并重，国家对待吸毒者的观念发生了巨大的变化和进步。《禁毒法》在坚持将吸毒界定为非法并规定相应的行政法律责任的同时，规定了戒毒应当坚持“帮助戒毒、教育挽救”的基本原则；教育、就业和社会保障方面的不歧视原则首次以立法形式确立，吸毒者的公民身份得到充分尊重。

禁毒法在我国法律体系中的地位如何，立法特点是什么？

借口

从立法技术角度看，禁毒法采取抽象立法与授权立法相结合的方式，力求立法思路简单，法规概括，通过授权将不同的禁毒事务分配给相关立法或行政机关，然后制定细则。

从这个角度看，禁毒法起到了统一禁毒立法体系的作用。禁毒法制定时，我国有大量的禁毒行政法、刑法和单行法规，在实践中发挥了相应的作用。因此，禁毒法并没有将这些法律法规纳入法典，而是尽可能保持其存在状态，然后通过授权将零散的法律法规统一到禁毒法的框架中。例如，2005年国务院制定的《麻醉药品和精神药品管理条例》是以《药品管理法》等相关法律的规定为依据，而《禁毒法》第二十五条规定“麻醉药品、精神药品和易制毒化学品的具体管理办法由国务院制定”。

这一立法形式“批准”了《麻醉药品和精神药物管理条例》的合法性和正当性，并将其纳入禁毒法律框架。这一授权和批准对禁毒立法具有重要意义。在没有禁毒法的情况下，刑法的规定直接落到了国务院规定的层面，而禁毒法的制定补充了授权的逻辑，使立法层面更加科学，在禁毒执法和司法活动中对毒品的认定起到了重要作用。这样的立法手法和思路，充分体现了立法者设立更高层次禁毒法的意图，也达到了不破坏现有法律体系的目的。

禁毒法在过去12年的禁毒工作中发挥了什么作用？

姚建龙

自禁毒法实施以来，它确实发挥了重要和积极的作用，具体来说至少在三个方面:

首先，它促进了中国禁毒法治的明显进步。《禁毒法》实施以来，我国禁毒法律体系得到了显著完善。国家制定了《吸毒成瘾条例》、《关于办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》、《吸毒成瘾登记办法》、《吸毒成瘾检测程序》、《毒品易制毒化学品管理办法》、《戒毒治疗服务管理办法》、《公安机关强制隔离戒毒康复中心管理办法》等数十项行政法规、司法解释和规范性文件，大部分省份，更重要的是，随着《禁毒法》的颁布实施，依法禁毒的理念深入人心。

第二，禁毒法不仅将禁毒工作纳入法治轨道，而且提高了禁毒工作的法律地位，使禁毒工作得到法律保障。禁毒法确立了禁毒工作的领导体制，规范了禁毒工作的内容，使禁毒工作更加合理和规范。目前，中央政府和大多数各级政府已将禁毒经费纳入财政预算，禁毒工作借助禁毒法已正式纳入政府基本职能之一。

第三，通过重构戒毒制度，禁毒法不仅加强了禁毒和戒毒工作，而且在一定程度上完善了对吸毒者权利的法律保护。此外，禁毒法在促进禁毒宣传教育的规范化和有效性、加强国际禁毒合作方面发挥了明显的积极作用。

周秀音

禁毒法是一部全面系统的法律，共有7章71条，其中29条明确规定了公安机关的权利和义务，公安机关在履行禁毒法的职责和义务中占有重要地位。

《禁毒法》实施12年，为惩治毒品犯罪、保护公民身心健康、维护社会秩序提供了保障，从根本上扭转了我国毒品犯罪的严峻形势。

当前社会形势下如何完善禁毒法？

姚建龙

中国目前的禁毒形势仍然非常严峻，毒品问题将在很长一段时间内继续成为一个严重的社会问题。虽然禁毒法已经实施了12年，但禁毒法治的整体建设仍然是中国禁毒工作的薄弱环节。

禁毒法可能是一部曾经承载着很高期望的法律。2014年，中共中央、国务院专门印发了《关于加强禁毒工作的意见》，提出要不断创新禁毒工作的体制机制，进一步完善毒品问题治理体系。这一要求应该是修改禁毒法的主要指导思想。建议尽快启动禁毒法修订工作，修订重点应是进一步完善我国禁毒工作体系。

借口

由于立法思路和技术的选择，禁毒法在形式上尽可能“限制”了法典的大小。总共只有71条，大量的文章都是“陈述性”的规则，很难起到指导实践的作用。同时，禁毒法已经制定了十几年。当时的毒品形势、禁毒理念、执法水平等因素都发生了很大的变化。禁毒法的修改和完善是新时代背景下的应有之义。

首先，坚持抽象立法和授权立法的形式应该是禁毒法修改的基础，但应该规定更加科学合理的授权规范。禁毒工作覆盖面广，已形成相对固定的规范体系。采用抽象立法的理念，将零散的法律法规联系起来，是禁毒法合理而务实的选择。

中国的禁毒立法没有必要形成一部涵盖禁毒各个领域的综合性法律。但是，在坚持这一理念的前提下，应该进行一些必要的调整，使立法体系更加科学。比如禁毒法制定的时候，戒毒措施的标准体系还没有建立，所以禁毒法对戒毒措施做了详细的规定，在样式和规模上与其他部分有很大的不同。但2011年《戒毒条例》颁布后，《禁毒法》和《戒毒条例》中的戒毒措施部分重叠，作为两个层面差异巨大的规范性文件，内容处于重叠状态，也应通过立法修正解决。例如，将戒毒措施以授权的形式赋予《吸毒成瘾条例》，作为戒毒措施的适用规范，《禁毒法》中的戒毒措施部分进行了简化，以保证规范性文件之间的适应关系。

其次，在禁毒法与其他法律法规的关系上，要保持禁毒法的抽象立法状态，消除不协调的内容。比如《禁毒法》第六十一条“允许他人吸食毒品、注射毒品或者介绍毒品买卖，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关处10日以上15日以下拘留，可以并处3000元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”。在以抽象立法为特征的禁毒法中，这种具体规定非常少见。原因在于2006年实施的《治安管理处罚法》没有规定允许他人吸食毒品的行政处罚。在这种背景下，显然应该完善《治安管理处罚法》，而不是在禁毒法中规定一种具体的违法行为。

最后，在禁毒法的修订中，要坚持与时俱进的态度，整合新现象、新方法、新理念，体现法律对当前问题的应对和前瞻。禁毒法实施以来，我国毒品形势发生了巨大变化，禁毒手段和社会治理不断更新和完善。在立法的基础上，相关法律也进行了一定程度的修改。比如从传统毒品到合成毒品再到新型精神活性物质，吸毒的类型更加复杂，劳动教养制度的废除和坦白从宽处罚制度的建立也需要禁毒法的跟进和应对。而且由于禁毒法长期未修订，出现了一些应对规范，如社区戒毒工作计划、青少年毒品预防教育“6.27”工程等。这些具体措施在实践中取得了相当大的成绩，应该以法律的形式加以固定，争取规范化、正规化。

周秀音

为了更好地推动禁毒法的完善，解决当前公安禁毒执法中的突出问题，结合工作实际，我建议:

首先是编织一个打击毒品犯罪的网络。打击毒品犯罪的基本法是刑法，正确处理刑法与禁毒法的关系是编织打击毒品犯罪网络的关键。《禁毒法》对毒品的定义与《刑法》第三百五十七条规定的毒品定义完全一致。药物的常见种类和具有一般药物特征的各种麻醉药品、精神药品，采用“概括+列举”的方式进行定义。这种定义最大的缺陷是药物外延的模糊性和不确定性，不能及时覆盖各类新药。禁毒法有必要做出科学的特别法应对。建议禁毒法完善并积极应对毒品定义的主体、法律层面和定义形式，避免因立法水平低下而质疑毒品外延的内涵。

第二，严格控制吸毒者网络。《禁毒法》第四十八条规定，社区康复措施参照社区戒毒的规定执行。设立社区康复措施的目的是巩固强制隔离和戒毒的效果，保证已经脱离强制隔离的吸毒人员真正回归社会。在执法实践中，有大量的人严重违反社区康复协议，没有找到吸毒者。公安机关不能有效处理这种情况，因为这一条款只是宣誓，没有法律责任去规范。在实践中，一些省份因违反社区康复协议而直接采取强制隔离和戒毒措施。违反《禁毒法》明确规定应当作出强制隔离戒毒决定的适用情形，建议在完善《禁毒法》时在第三十八条增加一款:“在社区康复期间，严重违反社区康复协议的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒决定”。

三是为强制隔离的吸毒人员建立权利安全网。《禁毒法》第四十条规定，被决定强制隔离的吸毒人员，不说出真实姓名、住址或者身份不明的，公安机关应当查明其身份，并通知其家属、工作单位和其他组织处理。但在执法实践中，基层办案单位仅以《公安机关办理行政案件程序》第一百六十七条为由，在附卷中注明不予通知的理由，经进一步调查不通知。建议处理和完善《禁毒法》与《公安机关办理行政案件程序》之间的层级关系。此外，在执法实践中，有大量吸毒人员作为不能自理者的唯一抚养人或支持者，被依法强制隔离。建议在公安机关作出强制隔离戒毒决定时，完善禁毒法，授权有关部门依法处置不能自理者，并告知公安机关和决定强制隔离戒毒的人员。