暖处 天涯风暖处 海角帆舞时——海南财政推进PPP改革纪实

2016年12月1日上午，海南省财政厅副厅长王惠萍与海南省财政厅厅长刘平一同赴京。第二天，受省政府委托，海南省财政厅代表海南省与中国PPP基金签订合作协议，设立海南省基础设施和城乡发展基金45.02亿元。

该基金专门用于海南省重点PPP项目建设，引导和促进项目落地。海南已成为中国首批九个与中国PPP基金签约的省份之一。事实上，PPP模式在海南的推广和应用一直受到高度重视，这是2015-2016年省委、省政府的重点改革课题。省政府授权省财政厅牵头推进这项改革，海南省PPP中心也设在财政厅。省委省政府果断决策，各有关部门相互配合。自2014年以来，这项工作取得了初步成果。与中国PPP基金合作设立基金，只是海南推进PPP改革“长卷”中的一个注脚。

以制度变革的前瞻性理念稳步推进公私合作

“PPP改革是党中央、国务院的战略部署。也是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要举措。也是实现国家治理体系和治理能力现代化的制度安排。不仅仅是融资手段！”海南省财政厅厅长刘说。

在示范项目的带动下，PPP之花传遍全球。海南省财政厅债务金融司司长洪日南介绍，在2015年9月财政部公布的第二批PPP示范项目中，海南省选择海口南渡河饮用水项目等9个项目，2016年10月有13个项目被列为第三批示范项目。截至2016年11月底，海南省已入库PPP项目124个，总投资1201.79亿元。全省PPP项目91%以上是新建的社会公益项目，有的是解决当前环境和民生需求的迫切问题，有的是着眼于基础设施建设的长远发展，其中涉及最多的是生态建设、环境保护和市政工程。

PPP模式运行后，项目资金由单纯的政府和国企转化为政府、国企、民企共同投资建设，大大减轻了政府的财政压力。

PPP模式除了吸引社会资本，还为海南引进了一大批优秀的企业和先进的生产经营理念。比如水利引入葛洲坝集团，市政道路引入中国交通建设集团，垃圾和污水处理引入光大国际和桑德环保。

PPP改革也迫使政府部门管理方式的转变和政府管理能力的提高。澄迈县县长季在县干部会议上提出，政府部门要认真学习和深入理解PPP模式，提高与市场对接的各项能力，努力使PPP模式为澄迈做出贡献。澄迈的神舟沼气项目是县政府推动的PPP项目。本项目储存和处理畜禽粪便、餐厨垃圾、农作物秸秆、城市污泥等。澄迈一直想做，但资金不足，生产气体和肥料的副产品用于生产。

解决了民生领域的重大困难

“这些PPP项目规范落地，解决了民生项目的重大问题。”例如，王惠萍表示，总投资131.2亿元的城市道路项目解决了海南省城市基础设施不足的问题。在省内签约的第一个大型基础设施PPP项目建成后，海口南渡河引水工程将有效缓解海口城市生活和工业用水短缺，解决洋山农业灌溉用水问题，兼顾改善婺源河防洪排涝条件的综合利用。

记者采访南渡引水工程时，葛洲坝引水工程投资有限公司董事长兼总经理许巍表示，该工程预计投资36.2亿元，由水源工程、水库连接工程、婺源河治理工程等组成。，新增农业灌溉面积10.95万亩。

记者从海口PPP管理中心了解到，南渡河引水工程采用BOT运营模式，于2015年11月开工，总工期48个月。股权配置方面，海口市政府授权市水务集团与中标投资方葛洲坝集团签订合作协议，共同成立葛洲坝引水工程投资有限公司，水务集团持股20%，葛洲坝集团持股80%。

项目公司可以获得的具体收益包括原水销售收入、农业灌溉水销售收入、生态水费收入和政府可行性缺口补贴收入。“按照供水费，水务部门向用户收费，我们和水务部门结算。”许巍说。

总投资约92亿元，海口新海港区和马村港区项目为缓解日益突出的港城矛盾带来曙光。

海南港航控股有限公司副总裁李华在接受采访时表示，公司负责项目前期工作、项目管理和资产转让后的运营管理，CCCC第四航务工程局有限公司作为社会资金方负责项目的投资、融资、设计、建设和维护。

“该项目已从传统的英国电信项目转变为BTM模式。既然社会资本方不具备港口运营资质，那就在建设完成后移交给我们。”李华说，建成后，秀英港区的轮渡业务将搬迁到这里，从而完善港口集散体系，带动海口产业结构调整，促进省会港口经济和港口生产城市的一体化发展。

在三亚，随着旅游业的发展，游客规模急剧上升，垃圾处理问题日益突出。生活垃圾引入焚烧发电厂项目后，变废为宝，用于发电，金属等废物回收利用。

该项目的社会资本光大环保能源有限公司副总经理范告诉记者，目前，该项目的每吨生活垃圾可发电310度以上。生活垃圾经烟气净化系统、飞灰处理系统、炉渣处理系统和渗滤液处理系统焚烧处理后，烟气排放指标均优于欧盟2010标准。粉煤灰固化后可以处理，炉渣回收后可以用来制作建筑用砖，渗滤液可以通过管道输送到处理厂进行处理。困扰城市的难题生活垃圾得到解决，取得了良好的经济效益和社会效益。

标准化操作，快速实用

为了体现改革的成效，做好事，海南采取了稳健扎实的方式打造优质工程，努力做到“快而实”。

为确保PPP项目实施质量，海南省财政厅要求市县财政部门按照财政部《政府与社会资本合作模式操作指引》的要求，规范项目认定、编制、采购、实施和移交流程。特别是在项目认定和评估阶段，财政部门要会同行业主管部门组织对项目进行定性、定量的物有所值评估和财务承受能力论证。

“在建筑垃圾综合利用厂项目的物有所值评估中，我们利用了财政预算评估，在调查了全国此类项目的平均收益率和市场前景后，没有财政补贴的情况下，项目收益率每年可以达到6%以上，所以我们没有给予任何补贴。虽然公司一开始不认可，给我们施加了很大压力，但是经过合理的劝说，公司还是愿意投标，中标了。”三亚市财政局局长王宇告诉记者，当企业实际运营时，如果政府不能提供垃圾量的保证，那么将再次给予补贴。

记者了解到，该项目由三亚市园林环卫局实施，并与海南瑞泽新型建材有限公司签订了PPP合作协议，于去年12月15日正式开工建设。三亚市园林环卫局副研究员杨春华告诉记者，由于三亚大量违法建筑垃圾被拆除，每年40.7万吨的保有量仍有保障。

在项目实施阶段，海南省财政厅要求将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政计划，以确保阶段性目标与资金支付相匹配，最终促进绩效目标的实现。记者了解到，无论是已签署的还是正在进行的PPP项目，都按照政策规定落实了PPP项目的运营流程，并按要求进行了物有所值评估和财务承受能力论证。

记者了解到，海南省项目落地率居全国前列。截至2016年11月底，包括8个国家示范项目，全省已签约项目44个，签约率34.48%，远高于全国平均水平。

洪日南表示，从目前的调查来看，海南没有任何项目突破了财政部规定的“PPP项目财政支出不得超过预算支出的10%”的红线，也没有任何项目违反政府采购的相关规定。

分担风险，实现双赢

在海南，政府和社会资本都达成共识:PPP模式将政府和社会资本的利益捆绑在一起，项目公司无论是由两方或多方共同承担，还是完全由社会资本组建，双方都分担风险，实现共赢。

南渡江引水工程公司董事长兼总经理许巍有亲身经历:“在传统项目中，施工队伍是在政府完成拆迁等前期工作后进入的。现在不一样了。社会资本和政府捆绑在一起。我们要想办法克服困难，共同推进这个项目。”

“此外，由于项目运营期长达30年，为了降低后期维护成本，我们也力求在项目质量上做到最好。”许巍表示，葛洲坝集团除了政府的外部监督外，还派出专家组对施工管理的全过程进行监督，尤其是质量环节，相当于在社会投资者中形成了内部监督。

在政府职能转变的过程中，PPP也是企业改变经营管理的契机。许巍告诉记者:“为了准备这个PPP项目，葛洲坝集团公司采取了一系列措施，降低集团公司的资产负债率，提高外部融资信用；在组织架构上，集团公司还设立了PPP项目管理办公室，职能部门也相应设立了PPP办公室，这对公司业务板块和业务模式的创新具有重要意义。此外，公司还延伸了产业链，业务量大幅提升。明年将迎来丰收期。相信收入会有跨越式发展。”

为了控制风险，政府还跟踪项目的全过程。海口PPP管理中心副主任林禽告诉记者，“在南渡河项目中，社会资本方占了80%的股份，政府也主动承担了大量工作。项目监理和审计环节没有交给项目方，监理是政府本身。如果是招人，审计也是全程跟踪，保证项目质量。”

"实践证明，公私合作模式是有效的，在当地很受欢迎."王惠萍说。

当风在世界的尽头变暖时，海角扬帆起舞。在PPP改革的广阔天地里，海南正在大步前进。