反倾销调查 【独家】宋利芳：对华反倾销，印美最多，中国该如何突围？

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编者按:对话会著名教授系列讲座于6月12日晚继续进行。在本期节目中，中国人民大学经济学院教授、中国人民大学“一带一路”经济研究所副所长宋立防就对华反倾销的基本情况、产品行业、特点、原因及对策做了精彩的阐述。他指出，实施创新驱动战略，生产高附加值产品，实现高质量发展，是应对中国反倾销严峻挑战的根本途径。本文由讲座整理而成，已由作者本人审阅。本期重阳微信微信官方账号专为读者推出。

反倾销是当前国际贸易中贸易摩擦的主要形式。在众多形式的贸易摩擦中，反倾销对中国的影响最大。中国反倾销的进程与改革开放基本同步。1978年12月，三中全会宣布实行改革开放。1979年，中国出口欧盟的机械闹钟遭到欧共体的反倾销。

中国人民大学经济学院教授、中国人民大学一带一路经济研究所副所长宋立防

自1995年世贸组织成立以来，中国已成为反倾销的主要目标国，确切地说，是第一个目标国和目标国。中国面临的反倾销案件总数约占世界的四分之一，其中反倾销调查约占23%，反倾销措施约占25%。

与其他贸易摩擦不同，反倾销对中国对外贸易的影响只针对一个或几个企业，或者某些行业的某些制造商。往往影响到整个行业，最后影响到整个行业，所以可以说是致命的。首先，反倾销措施一旦实施，实施期限为五年。在期满之前，反倾销国进行复审。如果复审认为有必要继续实施反倾销措施，将是第二个五年。如果一个国家失去了5年或10年的出口机会，就意味着这个行业可能会被摧毁。其次，反倾销措施会涉及到整个行业的其他同类厂商，因此给整个行业造成的损失可达数十亿、数十亿。

1.反倾销是中国面临的最重要的贸易摩擦形式

反倾销是中国最重要的贸易摩擦形式。反倾销、反补贴和保障措施是世贸组织在世贸组织框架下允许的三种贸易救济措施，是世贸组织允许的维护公平竞争秩序和抵制不公平竞争的几种手段。因为倾销本身就是不公平不合理的。是通过倾销产品，以故意压低的价格向进口国出口产品，从而排挤进口国相关产业的不正当竞争手段。因此，世贸组织允许进口国对倾销采取反倾销措施。反补贴类似，因为补贴是一种不公平的行为。补贴给了补贴制造商不公平的竞争优势，因此世贸组织允许进口国对补贴进口产品采取反补贴措施。保障措施主要针对短期内大量产品进口，使进口国相关产业或相关产业遭受重大损失的情况。

反倾销、反补贴和保障措施只是贸易摩擦的三种主要形式，此外还有绿色壁垒、技术壁垒等，包括汇率、知识产权、劳工标准等。

这些都是贸易摩擦中的非关税壁垒，相对于关税而言。如今，世界各国越来越依赖反倾销、反补贴、保障措施、绿色壁垒和技术壁垒等非关税壁垒，因为自世贸组织成立以来，全球贸易中的关税已降至非常低的水平。到目前为止，发达国家的平均关税只有4%，而发展中国家的平均关税是10%。这种关税水平在抵制外国产品进口和保护国内产业和市场方面越来越弱。

因此，越来越多的国家依赖以反倾销、反补贴和保障措施为代表的关税以外的保护手段，即非关税壁垒。其中，反倾销、反补贴和保障措施是世贸组织成员为保护国内产业和国内市场而允许的合法手段。但由于反倾销、反补贴和保障措施的相关规则主要是定性的，在现实中主要体现在法律法规上，没有明确、严格的操作程序和认证标准，使得相关国家利用规则的漏洞，将其作为贸易保护主义的手段。

如表1所示，从1995年到2016年，反倾销调查总数为5286起，反补贴调查只有445起，保障措施只有323项。反倾销案件的数量远远超过反补贴和保障措施。

从反倾销发起国的角度来看，共有62个国家发起调查，其中印度发起调查最多，有839起案件；美国有606例；欧盟、巴西和阿根廷紧随其后。这是排名前五的国家和地区。

在此期间，中国遭受反倾销调查1217起，占世界的23.02%。这些数据可以非常典型地说明中国在反倾销问题上面临的严峻形势。

2.入世以来我国对外反倾销的基本情况。

中国自1995年世贸组织成立以来的反倾销形势可以从以下三个方面来看:

一、每年外国对华反倾销是什么情况？

从1995年到2016年，中国每年遭受的反倾销案件数量是世界上最多的，22年的总量也是最多的，1217起；共有866项反倾销措施。以反倾销调查案件为例，总体趋势是逐年上升。可以预见，随着未来中国对外贸易的不断扩大，反倾销案件数量短期内不会减少，反而会增加。

反倾销措施与反倾销调查基本同步，但反倾销调查未必最终作为反倾销措施实施。在某些情况下，事实并非如此。如果我们以说理的方式积极回应诉讼，调查就到此为止，不采取任何措施。因此，在正常情况下，反倾销措施的案件数量必须少于反倾销调查的案件数量。

需要注意的是，在某些年份，反倾销措施案件数量超过反倾销调查案件数量，这是由反倾销案件的统计规则决定的。调查案件的数量和措施案件的数量以调查进行或启动的年份为基础。从调查到落实措施，时间间隔往往是一到一年半。

二、哪些国家和地区对中国的反倾销最多？

对华反倾销行动最多的五个国家和地区是印度、美国、欧盟、阿根廷和巴西/土耳其。

其中，除了美国和欧盟是发达经济体，其他都是发展中国家。在世贸组织成立之前，对华反倾销的国家主要是美国、欧共体、澳大利亚和加拿大。然而，世贸组织成立后，越来越多的发展中国家加入了对中国的反倾销行列。

我们还应该关注各国对华反倾销的执行率，也称成功率，即反倾销措施案件数量与反倾销调查案件数量之比。

以印度为例。在过去的22年里，印度共对中国发起了199项调查，实施了152项反倾销措施，实施率为76.38%。与全球情况相比，执行率非常高，反倾销措施3405项，调查5286项，执行率64%。

三、哪些产品或行业遭遇的反倾销案例最多？

从中国遭受反倾销的产品或行业来看，也有相应的五个行业或行业。反倾销案件最多的是贱金属及其产品，主要包括钢、铜、锌、铝、铅和镍，尤其是钢。美国对中国发起的232调查主要针对钢铁产品和铝产品。第二类是化工产品，第三类是机电产品，第四类是塑料橡胶产品，第五类是纺织品。因为这五大类是我们在中国的传统优势产业，也是主要的拳头产品出口。特别是90年代中期以前，中国出口的纺织品最多，然后主要是机电产品，所以针对他们的反倾销自然会最多。

值得注意的是，在五大类反倾销产品中，贱金属及其制品以钢铁产品为主，共查处352起，占同期中国反倾销调查的28.9%。也就是说，近三分之一的反倾销产品是以钢铁为代表的贱金属产品。

还有一点需要注意的是，WTO的产品分类共有18大类，除了动植物油，其他17大类产品到目前为止在中国已经被反倾销。

3.入世以来中国对外反倾销的特点及原因

中国对外反倾销的特点可以概括为以下三个方面:

第一，中国是全球反倾销的首要目标国，对华反倾销的成功率或执法率相对较高。第二，印度是对华反倾销的主要来源。第三，在产品方面，以钢铁为代表的贱金属产品是中国受反倾销调查最多的出口产品。

中国是全球反倾销的主要目标国。

首先，中国是世界上最大的出口国。出口规模大，天然树招风。2009年，中国超过德国成为最大出口国，并一直保持这一地位。

除了规模大，另一个原因是贸易顺差大。贸易顺差越大，意味着伙伴国的逆差越大，逆差往往成为逆差国对顺差国发起调查的主要原因。

从贸易平衡的角度来看，中国在80年代主要处于逆差状态，但在90年代开始出现顺差。除了1993年的逆差，其他国家一直是顺差，顺差总体上是增加的。到2016年，中国的贸易顺差已达5090亿美元。

中国的贸易总额和贸易顺差一直在上升，这自然对进口国有客观影响。

但我们也应该看到我们确实有倾销。特别是20世纪90年代以前，中国没有“倾销”的概念，中国的《反倾销法》是1997年才颁布的。

第二，中国所谓的“非市场经济地位”。非市场经济地位的国家在反倾销前往往非常不利。主要原因是，如果被另一个国家视为非市场经济国家，在确定是否倾销时，需要找到替代国作为参照，以替代国的正常市场价格作为中国的市场价格。

因为中国不是替代国，是反倾销国，所以对方往往会找一个价格比中国高，成本比中国高，生产力比中国低的国家。印度经常被用来代替中国。印度在经济规模、人口结构、产业结构、经济结构上确实和中国差不多，但是劳动生产率比中国低，成本高，所以印度的成本价格肯定比中国高。因此，非市场经济在反倾销中的地位对中国非常不利，中国很容易建立倾销，从而导致反倾销。

到目前为止，164个世贸组织成员中只有78个承认了中国的市场经济地位，尤其是对中国采取反倾销行动最多的印度、美国、欧盟和墨西哥没有承认中国的市场经济地位。

因此，赢得其他国家对中国市场经济地位的认可，尤其是那些对中国采取反倾销行动最多的国家，对我们来说非常重要。

第三，中国出口商品价格低。必须承认，中国确实有低价格，低于正常国内价格，导致倾销。为什么低？这是由竞争手段的选择性决定的。中国的比较优势是劳动密集型产品和初级产品，意味着低附加值、低价值、低价格；另外，中国过去只注重价格，忽略了价格之外的其他非价格竞争手段，包括产品质量、售后服务、广告等。中国容易出现倾销，因为其出口产品是初级产品、劳动密集型产品和低附加值产品。

因此，我们必须在应对反倾销方面进行创新，生产和出口高附加值产品。

第四，中国企业无法积极应对外国反倾销指控。我们的人民，包括政府部门，在改革开放之初对倾销和反倾销一无所知。我们的人不应诉，不了解其他国家的反倾销法，不可能应诉。想应诉，一定要了解别人的法律，然后积极应诉。

印度是中国反倾销的主要来源

首先，中国对印度的出口大幅增长。1995年为7.65亿美元，2016年为584.15亿美元，22年增长76.4倍；进出口总额701.79亿美元，进口117.64亿美元，顺差466.51亿美元。所以贸易量大幅度增加，顺差也很大。第二，中印两国经济高度相似，产品更具竞争力。第三，中国企业对印度的反倾销政策和做法缺乏了解。第四，中国对印度的反倾销案件很少，这意味着缺乏威慑来限制或平衡其他国家的反倾销。在过去的22年里，中国对印度的反倾销调查只有7起，对世界的反倾销调查有234起。

钢铁产品是中国遭受反倾销调查最多的出口产品

中国以低价出口大量钢铁产品。2017年全球钢产量中，粗钢约16亿吨，中国占8亿吨以上。一半的粗钢产自中国。除了满足国内市场需求之外，生产的这么多钢材必须出口。中国钢铁产品的出口目的地相对集中在欧洲和美国，这两个国家往往是对中国钢铁产品反倾销最多的国家。

另外，中国钢铁行业集中度低。虽然我们的钢铁产量很大，但是钢铁行业的集中度，也就是前三、前五、前十的钢铁企业占比相对较低。我们在河北钢铁、宝钢、武钢排名前三，仅占全国总产量的16%；相比之下，韩国前三名占全国90.66%，日本80.29%，俄罗斯68.86%，印度62.32%，美国53.51%。此外，钢铁是支柱产业，各国对本国钢铁产业都高度保护，中国钢铁首当其冲受到反倾销。

四.未来中国应对外国对华反倾销的对策

第一，调整中国传统出口贸易格局。具体包括调整中国的出口目标和观念；中国出口产品结构的调整和优化，过去主要是以初级产品附加值低的出口产品为主。现在要强调从出口大国向出口强国转变，强调创新，增加附加值；调整我国出口产品的竞争策略，从价格竞争转向非价格竞争，转向质量、售后服务等非价格竞争策略；改变中国的出口贸易模式，改变只出口产品的观念，让外商直接投资以外商直接投资的形式投向原来的出口目的地，而不是单纯的出口产品。

第二，重视并积极应对以印度为代表的发展中国家对中国的反倾销。第一，大力加强对发展中国家反倾销政策法规及其对华反倾销做法的了解和研究；第二，中国可以积极与发展中国家缔结自由贸易协定或建立自由贸易区，避免或减少反倾销贸易摩擦，实现互利共赢；三是建立专门针对发展中国家，尤其是对华反倾销的主要发起者的反倾销预警机制。一旦出现倾销迹象，政府或行业协会将通过相应的预警机制对成员企业进行预警。

第三，努力降低全球对华反倾销的成功率，减少反倾销造成的损失。积极应诉，据理力争，积极配合反倾销国提供相应材料；尽最大努力争取世界各国特别是印度、美国、欧盟早日承认中国的完全市场经济地位；通过世贸组织争端解决机制解决贸易摩擦。

第四，适度加强中国的反倾销。如果没有反倾销，就意味着失去威慑力。因为很多反倾销规则都是定性的，如果有相应完善的反倾销法律法规体系，很容易遏制其他国家的反倾销。

第五，积极应对国外钢铁反倾销，维护中国钢铁行业安全。对于钢铁企业来说，中国现在所做的重组、兼并重组、做大做强，其实是有助于应对钢铁行业遭受的国外反倾销的。

问题互动

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经济学上有一个理论，一个国家的一个产业如果不具备比较优势，就必须得到政府的扶持和补贴，才能在国际市场上立足。如今，我们在世界上面临着严峻的对抗形势。比如国内没有发展比较优势的企业，比如科技产业，没有政府补贴这些产业怎么在国际市场上竞争？

宋立防

首先，根据WTO的反补贴协议和各国的反补贴法律，并非所有的补贴都是不合理和不公平的。世贸组织规定的不可诉补贴有三种，一种是不可诉补贴，主要包括对贫困地区和弱势群体的补贴。第二，鼓励创新的补贴，第三，环保补贴。这三种补贴是不可诉的。

我们现在说的《反补贴法》针对的补贴是针对一般行业的。如果政府从财政和金融的各个方面给予补贴，从而给予补贴企业不公平的竞争优势，进口国可以对出口国的补贴产品实施反补贴措施。

从中国的角度来看，我们遭受反补贴的主要产业是光伏产业。光伏产业作为中国战略性新兴产业之一，应该得到国家的支持。然而，在这一支持过程中，补贴的方式、强度和阶段至关重要。换句话说，如果整个行业从零开始分阶段来说，前几年可能会有适当的补贴，这是对创新的补贴；但现在，光伏产业作为战略性新兴产业，提出的时间相对较长，因此持续的大规模补贴形成了国外反补贴的借口。

Q2

市场经济地位本身就是一个伪命题。怎样才能让别人认可我们的市场经济地位？

宋立防

正如你刚才提到的，非市场经济是一个伪命题。其实争议很大。市场经济和非市场经济，世贸组织协定本身没有这样的条款。现在的问题是，像美国、欧洲、欧盟这样的发达国家或者其他发展中国家在反倾销法律法规中都有这一条，这已经成为既成事实。比如美国商务部对非市场经济的认定有五条规则，欧盟通过列举的方式直接指出哪些国家属于非市场经济国家。

那么如何处理非市场经济的问题，关键是游戏规则和话语权。传统规则包括非市场经济、反倾销和反补贴规则等国际经济贸易规则都是由发达国家特别是美国控制的，或者更能体现美国的意志。

第二，在某种程度上，非市场经济不是经济问题，更可能是政治问题。也就是说，以美国为例，他想以此作为限制和遏制中国的手段。

因此，随着中国的发展到现在，如何从游戏规则的接受者逐渐过渡到规则的制定者是一个关键问题。只有参与游戏规则的制定，拥有决策权，才能从根本上改变被动的地位和局面。这不仅是一个经济问题本身，更是一个政治层面的战略问题。

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