城镇项目 独家|数据观察报告之城镇综合开发PPP

孙峰峰，江苏现代资产投资管理咨询有限公司现代研究院高级研究员..

一、城市综合开发相关概念的界定

城市综合开发是在当前市场主导、政府主导的城市化背景下，一种创新的城市综合开发经营模式。目前国内对城市综合开发项目尚无权威定义，通常指以土地开发利用为基础，跨越土地一级开发、房地产二级开发、第三产业联动全生命周期的综合开发项目，包括规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、运营服务、产业开发服务等。

目前城镇综合开发已经突破了原来单纯工程建设或房地产开发的范围，而是在工程建设和房地产开发的基础上，寻求土地价值最大化，注重政企高管对接的内涵，概念规划先行，行业引进，注重提升社会投资者的地位和品牌价值。随着城市人口的不断增加和城市化的深入，城市综合开发项目被越来越多的政府和企业所接受，并逐渐发展成为新型城市化的重要发展模式之一。

二、城市综合发展模式

城镇综合开发涉及面广，环节多，程序复杂，对项目所有参与者的能力要求很高。根据发展主体，城市综合发展模式可分为政府主导模式、市场主导模式和政企合作模式。

(一)政府主导模式

政府成立专门机构，负责开发区的土地经营、规划控制、开发商选择和开发，资金来源主要是财政资金。政府主导模式有垄断控制，很大程度上涉及区域开发管理项目。政府领导下的综合开发项目可以集中各方的人力、资金和关系，实现各子项目的整合；利用政府政策优势资源，确保项目稳定运行。但资金需求量大，政府或政府平台通过发行债券提高政府的债务风险；同时，政府垄断下的发展缺乏创新和激励机制，难以实现市场化的需要。

(二)自发的市场主导模式

开发主体在市场规划规则约束较少的情况下，通过公开的市场竞争，以合理的价格获得相应的地块，通过产业引进和合理的规划设计，实现土地增值，从而获得土地增值收益，独立完成开发过程。这种模式的特点是:一是政府在事前规划和事后评估调整方面的参与较弱；二是模式高度市场化，通过主体企业的影响力形成完整的产业链，充分发挥市场资源的配置作用；三是项目难以独立实施，行业门槛高。随着政策的不断收紧，这种模式基本上陷入了瓶颈。

(3) PPP模式

城市综合开发项目包含大量基础设施和公共设施，能够产生可预测、稳定的现金流，是PPP模式运营的理想区域。在PPP模式下，政府和社会投资者建立平等的契约伙伴关系，政府将土地开发权和区域经营权授予社会投资者。社会投资者可以通过前瞻性的城市发展规划、土地整理、基础设施建设、产业投资等一系列资源整合操作，提升目标城市的功能规模和资源价值，共同获得城市的整体资源溢价和投资增值收益。近年来，随着PPP模式的兴起，社会资本通过PPP模式参与城市综合开发成为一种创新。

三.公私合作模式在城市综合开发中的适用性分析

(1)政策导向

政府各部门出台了一系列政策，鼓励和支持在城市综合开发中发展PPP模式。2014年12月，国家发展改革委发布《关于政府与社会资本合作的指导意见》(发改企[2014]2724号)，强调各地新建市政工程和新型城镇化试点要优先建设PPP模式。2015年12月，国家发改委等7部委联合发布《关于推进有条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》(发改规划[2015]2832号)，要求积极引入社会资本，推进基础设施、资源环境、公共服务等领域的政府与社会资本合作模式。2016年2月，国务院发布了《关于深化新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)，对投融资机制提出了新要求，应吸引社会资本参与城市基础设施和市政公共设施的建设和运营。

(2)场地合适

从项目属性来看，城市综合开发涉及土地开发、基础设施建设、公共基础设施建设等工作，提供的一系列产品多为公共属性。PPP项目也提供公共产品或服务，所以在产品属性上与城市综合开发项目是一致的。从收益的角度来看，城镇综合开发在未来可以产生稳定可预测的现金流。项目收入主要有两个来源:一方面，主要是整个产业链参与产生的收入，如管理收入、施工利润、设计利润等；另一方面是来自投资行为的收益，如经营收益、可行性缺口补贴等。因此，城市综合开发项目可以与政府补贴和政府购买服务相结合，形成PPP项目。

4.城市综合开发公私合作中心图书馆项目数据分析

目前PPP已进入规范期，在促进质量提高的同时，项目数量增速放缓。城市综合开发普及率还是比较高的。截至2018年9月底，财政部共投放8289个项目，投资12.3万亿元，其中城市综合开发入库521个，排名第四，项目涉及投资16502亿元，排名第三。

由此可见，城市综合开发中的PPP项目具有很大的发展前景。因此，本文结合大数据对PPP项目库中的城市综合项目进行分析，以期为今后城市综合开发中PPP项目的可持续发展提供一些参考。

本报告中的数据显示:

本报告数据均来自财政部PPP中心项目库。截至2018年11月16日，有效数据共计521个(根据《城市综合开发》数据搜索筛选结果)。

(a)项目类型

从统计数据可以看出，城市综合开发PPP项目分为园区开发、城镇化建设、工厂建设、特色镇等五个第二产业。从数量上看，城市综合开发PPP项目主要为园区开发和城镇化建设项目，分别占56.24%和29.17%，合计85.41%；至少有一个土地储备项目。

(2)项目阶段

有108个，140个，273个PPP项目分别处于准备阶段，采购阶段，实施阶段。财政部称，项目落地率为35.09%(认定阶段为257)，低于财政部PPP项目库的平均落地水平。

(三)项目回报机制

项目回报机制以可行性缺口补贴为主，占71.59%；政府收费占24.95%，用户收费占3.45%。城市综合开发PPP项目总投资巨大，需要产业培育。该项目虽然有一定的现金流入，但盈利能力低，无法覆盖投资。因此，项目大多采用可行性缺口补贴和政府支付。

(4)项目运营模式

城市综合开发PPP运营模式以BOT为主，占80.23%；其他占15.36%，两项合计占95.59%。目前我国城市综合开发PPP项目通常为新建项目，多采用BOT运营模式。需要注意的是，城市综合开发PPP项目的运营模式通常是复合结构模式，项目中的子项目类型多，性质不同，需要根据实际情况合理组合。

(5)项目投资额

投资额在10亿元以下的城市综合开发仓储项目占比最高，占40.12%。大部分项目分布在10-30亿元，占74.86%。此外，60亿元以上项目70个，占13.43%。与许多领域相比，城市综合开发的PPP项目对投资资金的需求很大。

(6)项目的区域分布

从项目分布面积来看，安徽省最多，为48个，其次是山东省、江苏省和湖南省，分别为47个、47个和45个。山东省作为人口大省、工业大省，项目数量合理。贵州省有大量项目，达到30个，说明西部等稍落后地区对园区发展的需求较强，更愿意采用PPP模式与社会资本方合作。

(7)项目启动时间

从图中可以看出，2014-2017年城市综合开发PPP项目快速增长的最大原因是，自2013年底以来，PPP相关推广和规范政策密集出台，PPP模式发展迅速。同时，自2017年底以来，PPP市场规范发展，项目数量有所放缓。

(八)项目合作期限

从合作期限所在的范围来看，10-15年的项目最多，占57.01%；其次是16-20年，占25.53%。所以项目多集中在10-20年；10年以下比例最低，呈现短期少中长期多的分布特征，符合城市综合开发项目投资大、建设内容多样的特点。

(9)项目级

城市综合开发PPP仓储项目中，国家、省、市示范项目合计占17.66%，其他项目和未公开项目合计占82.34%。可见，城市综合开发PPP项目整体水平较低。原因如下:1)准备阶段和采购阶段项目较多，水平难以确定；2)城市综合开发PPP项目运行时间相对较短，质量不高、运行不规范的问题依然突出。

(十)社会资本项目采购方式

数据显示，城市综合开发PPP项目采购方式以公开招标为主，占75.43%；其次是竞争性咨询，占22.26%；然而，单一来源采购、招标和竞争性谈判项目的总数只有12个。

V.着陆项目的数据分析

(一)项目实施阶段的基本情况

落地项目273个，具有以下显著特点:1)项目回报方式以可行性缺口补贴为主；2)项目运营模式以BOT方式为主；3)项目投资多在10亿元以下；4)项目合作周期短；5)项目采购的社会资本方主要是公开招标；6)示范项目占仓储项目总数的28.57%。

(2)项目实施阶段的社会资本属性分析

根据PPP项目库公布的数据，分析了该部分的185个有效数据。

1、中标企业的社会资本类型

从中标人(单中标人或联合体中标人)的企业类型来看，施工企业106家，占57.30%；51家投资公司、9家技术开发公司和7家房地产公司；还涉及到公园开发、城市开发、旅游等少数公司。

2.社会资本投资者模型

185个落地项目中，51.89%的项目投资人采用单一形式投标，48.12%的项目投资人采用联合体模式，单一模式项目多于联合体模式项目。

不及物动词城市综合开发中公私合作项目存在的问题及发展建议