国有企业改革 陈小洪：国有企业改革的进展和未来

题词

2017年12月10日，北京大学国家发展研究院举办第二届全国发展论坛。本次论坛的主题是“国家发展进程中的改革开放”和“纪念中国改革开放40周年”。根据国务院发展研究中心企业研究所原所长陈小红的发言，本论文经发言人调整确认。

关于国企改革，我想讲四个问题:一是国企现状；二、十八届三中全会以来的国有企业改革；第三，中国国有企业改革是否取得了重要进展，在这个问题上存在不同的观点和争议；最后，对未来进一步改革的展望。

国有企业的地位

中国自1978年以来的改革主要分为两个部分，一是国有企业的改革，二是非国有企业的发展。国企的讨论也要放到整体改革中来讨论。

最近在研究钢铁产品的时候，发现一个日本学者的问题，说中国钢铁行业2003年的产量不到10年就能达到8亿吨。为什么能这么快？最后，他认为私营经济起着重要作用，国有经济也是如此。

他认为，国企最大的作用就是提供条件。民营钢铁企业的设备很大程度上是由国有设备企业支撑的。比如太原有重型机械。这些企业积累了几十年，宝钢等各大钢铁公司引进先进技术和设备后，都做好了国产化工作。还有国企的工程公司和设计院，都是支持钢铁行业成长的。中国的国有企业和民营经济是互动的，替代竞争，相互支持。

中国国有企业的规模有什么影响？约占国民经济的30%。，税率可能更高，某些指标可能更低。按收入和净资产核算，我国80%至90%的国有企业主要分布在工业、金融和非金融服务业，即通信、运输和批发业。这些行业的国企利润都比较高。大型企业目前以国企为主。国有企业发展迅速，包括大型金融企业和SASAC管辖的中央企业。

目前，国有企业的比例与改革初期相比大幅下降，只有30%，这仍然很重要。在不同的行业中，国有企业的地位差异很大。比如工业，2015年产值占比22%，现在可能更低。总体而言，2004年后，国有企业产值在工业领域的比重略有下降:从30%左右降至20%左右，10年内下降10个百分点。展望20年，国有企业比重从70-80%下降到30%，每10年下降20-30个百分点。过去，国有企业在钢铁行业中的比例相对较高。国有企业产值占比1987年为96%，2002年这轮增长开始后的2006年为43%。10年后，2015年仅为28%。

国有企业的地位和作用不仅取决于经济比重，还取决于其地位和影响。比如设备领域，国企和私企比例各有千秋。民营企业在环保或新型工业装备方面发挥重要作用，而国有企业在现有基础装备行业的通信、能源、基础原材料等方面发挥重要作用。这个作用不仅仅是指比例更高，更重要的是对整个行业的影响很大。比如钢铁行业的装备，国有企业对民营钢铁企业和民营装备企业的发展有很大的影响，也有带动示范、合作支持的影响。

国有企业地位的改变，我理解，首先是国家发展战略的改变，包括国家经济体制的改变。

1978年后，我们开始了以市场为导向的经济体制改革，包括允许和后来支持私营企业的发展。华为1988年在深圳成立，恰逢国家颁布《私营企业条例》，所以一开始不是个体户，可以不戴红帽子直接成立私营企业。当时任先生发现了几个不在深圳的人才，想让他们做股东。按照当时的规定，股东必须是当地人。深圳领导知道任的想法后，表示高科技企业可以破例，允许华为有外国科技人员入股。可以说，国家战略和体制的改革已经成为影响企业所有制结构变化的主要因素。

另一个重要的影响因素是产业结构因素。中国许多国有企业过去都是劳动密集型产业。民营企业兴起后，因为成本高，变得没有竞争力。现在广东、上海、青岛，还有大型纺织贸易国企，还是很有实力的，但是纺织行业整体上一直是民营企业主导。从20世纪80年代到90年代，国有劳动密集型公司的比例迅速下降，因为它们在劳动要素成本重要的行业中没有竞争力。一些国有企业现在可以在贸易领域做得很好，因为他们主要从事供应链管理、融资服务和设计，他们自己的机制正在改革。

行业政策因素对国有企业的发展也有很大影响。比如石油、化工、金融等领域。，中国一直严格控制，其政策对外资和民营企业有更多的限制。国家主要考虑这些企业基本服务的社会功能。但总的来说，未来这些领域的国企比例会逐渐下降，因为产业结构中有很多新事物，国企根本无法适应。同样很重要的是，国有经济不一定只指国有企业，还指国有资本。未来国有控股企业会少一些，但国有资本还是会发挥作用。这个时候，国有资本投资的企业叫国资企业，不一定受国家控制，更市场化。比如2014年国家设立了1500亿集成电路基金，因为民营企业拒绝在集成电路领域投资，想推动这个领域的发展，所以国家出资设立了一个基金支持产业发展，不管投资是国有还是非国有，只要符合投资方向和条件就可以投资。党的十八届三中全会明确指出，今后国有企业的管理将以资本经营为主，不再对企业和行业进行干预，使其市场化，尽可能独立决策，更多的国有企业成为国有独资企业，实行混合所有制。

政府为什么要推进国企改革？原因很简单。首先，中国经济的可持续发展是最重要的主题。一些国有企业由于基础和现有条件应该具有竞争力，但主要由于机制不健全而无法发挥竞争潜力。作为中国非常重要和宝贵的资本资源和组织资源，这些企业必须而且可能通过改革提高效率。第二，政府过度干预，甚至偏好，会制约国有企业的发展，不利于国有企业的发展和国有企业与他人的合作。政府与国有企业的关系和国有资本的管理体制必须解决，这是十八届三中全会非常明确的指导思想。第三个原因是，很多国企员工和领导以及这类利益相关者也希望国企改革发展。目前，70%的国有企业已经证券化，社会投资者众多，包括国内外资本。大家都希望改革，希望企业继续发展。

几十年来，国有企业改革有许多经验和教训。事实证明，国有企业改革好了才能发展。不改革，或者步伐太慢适应不了形势，或者改革路径不对，都会有很大的问题。大家肯定了朱镕基总理，因为他在90年代推动国企改革中发挥了重要作用。朱总理推动了改革。我认为体制改革的重要贡献是创造条件与机制改革相结合，从要素层面推动国有企业商业化和市场机制改革。

十八届三中全会以来的改革

十八届三中全会以来，国有企业改革在很多方面都取得了重要进展，但我认为最重要的是十八届三中全会决议明确了国有企业改革的方向:一是混合所有制；二是强调市场化。然后是一些关键政策，如改革以资本监管为重点的监管模式，根据经济性质进行改革，转移一些。十八届三中全会从改革方向和基本政策上对国有企业改革进行了系统部署。

到目前为止，国有企业改革必须有系统的政策和方案。2003年，中国成立了国有资产监督管理委员会。从那以后，国有企业几乎没有重大的产权变化和改革。为什么？这不是SASAC的问题，而是体制和制度的问题，以及关键政策设计的缺失。如果《国有资产法》规定，国有企业由国有控股转为非控股，必须经过政府批准。因此，SASAC没有决策权。政府能决定吗？都不是，因为政府还是要服从党的指挥。在20世纪90年代，国有企业可以不持有股份就出售股份。作为一项具体政策，他们在改革的同时摆脱了困境。国企出了问题，等相关政策到期了，就没有政策了。

十八届三中全会不一样。全会确定了国有企业改革的方向和关键政策的方向。2015年8月，中央和国务院发布了《关于国有企业改革的意见》，提出了推进国有企业改革的具体政策措施。后来各部门出台了1+N配套改革文件。之后，才能真正设计和推进国有企业的进一步改革方案。目前，国有企业改革正在推进，包括产权制度混合改革、两类公司改革试点、国有企业治理结构改革试点、职工持股试点。

2017年有三项重要改革措施值得关注。即60多家央企实施了母公司改制、社保基金持股、联通混改。第一次改革基本实现了央企转企，为股权制度和治理结构的进一步改革创造了重要条件。第二次改革也很重要。落实三中全会要求来之不易，因为涉及到后面要讨论的国有企业特殊结构，不容易统一认识。第三项改革也很重要。第一，母公司不能持股。二是为母公司改革创造条件。三是与行业改革相结合的一步。在一些行业，国有企业改革必须与工业体制改革相结合。

另一方面，改革也很重要，即包括试点公司和非试点公司在内的央企内部改革，特别是集团内部资产的优化重组和二级公司根据分类和上市方向的调整。这方面的改革不一定是热点，似乎甚至只是管理问题。实际上，它与国有企业的企业制度改革、资本或股权流动性改革、国有资产制度改革密切相关。

国企改革有没有显著进展？

关于国有企业改革的进展有不同的意见和争议。很多人认为国企改革的进度比希望的要慢。恨铁不成钢是合理的，也是可以理解的。但从另一个角度来说，如前所述，我认为近年来的改革取得了很大进展，取得了重要成就。最重要的进展是2015年8月中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》文件，以及配套文件，使国有企业改革的目标和政策能够具体化，从而能够进行操作方案设计，进行相应的分工。回顾历史，我们可以更清楚地看到《关于国有企业改革的指导意见》等文件的意义。十五大和十五届三中全会关于国有企业改革的决议明确提出，要调整国有经济布局。但当时出台的政策和工作重点是进行结构调整和脱困，以及弥补社会保障制度的不足和解决相对落后的金融改革。因此，仅靠政治平台国有经济布局改革的方向和思路，很难实施覆盖面更广的国有企业股权改革方案。根据国家授权，当时的经贸委和后来的国资委很难在国有企业所有制改革方面做出重大举措。十八届三中全会提出了按经济性质分类改革的政策，并通过两年的工作明确了具体政策。只有进一步改革才能在政治上可行，才能设计出有针对性的方案。也就是说，国有企业改革取得的最重要的进展，就是明确了国有企业改革的方向和平台，明确了具体的政策，才能设计出有针对性的国有企业改革方案。第二，如上所述，在许多方面取得了实质性进展。

国有企业改革方案的设计和实施应考虑中国国情的路径依赖

以下三个数字描述了SASAC中央企业的内部产权、业务和资产结构，以及国家股权结构，包括过去、现在和未来的情况。未来的情况是我对大多数央企的看法，所以这三个数字描述了中国国企改革中最重要的企业制度改革的路径依赖和改革路线图。

左图为社保基金尚未持股时的过往情况。基本结构是SASAC中央企业集团的母公司。母公司下有上市公司，也有非上市公司。上市公司占集团收入和净资产的50%。六十，甚至70%；在上市公司中，央企的母公司占据主导地位。中国的国有企业改革不同于发达国家。日本和欧洲的大型国企改革，一般都是通过企业整体上市来解决。1983年，中国实行了“拨款到贷款”，即从拨款到贷款。很多国企只有借钱才能发展，这就是负债。老国企有一部分资本，新企业没有资本，甚至都是贷款。未来大企业有结构调整问题，需要钱才能再融资。90年代初，中国开始有股市，也有可能在海外上市，但负债率太高，无法上市。在改革中，朱镕基总理发明了一种方法，把国有企业的优秀资产先拿出来上市，使国有企业重新焕发了活力，但也留下了一个问题，就是未上市部分依然存在，资产质量差，只能保留，成为左图的框架。

根据三中全会决议和国有企业改革指导意见，国家决定将国有资本转入保险基金。于是，关于具体方案的争论就来了。社保是在标的上市公司持股还是在母公司持股？对于拥有二级股份的上市子公司，社保持有的股份流动性较好，但集团内部矛盾可能难以协调。如果母公司用上市子公司的股份做抵押贷款，银行会有意见。社保控股的母公司流动性差，质量差，具有集团内部矛盾小，不影响其他债权人利益的优势。更注重效益的社保股东可以推动央企整体改革，改变机制，有利于国有资本管理机构更好地承担起推动国企改革的责任。最后中央做了决定，对于大多数公司来说，社保直接投给了国企的母公司。这是中图，12月4日，国家今天公布的国有资本转移保险基金改革方案。下一步，对国有企业二级子公司进行优化重组，单独上市，剥离不再做的业务和相应资产。条件成熟的时候可以走第三步，最右边的图，母公司和各大上市子公司。合并后，母公司成为多元化上市的国有企业。与此同时，SASAC持有股票，社保基金持有股票，就像上市银行一样

当改革走到这一步，国有资本的流动性会因为结构调整而明显提高，甚至国有股也会减少。否则下一步就很难了。如果要减持国有股，几方关系无法协调，只能维持不变，所以国有资本的转让很难解决。现在的方法是先画10%，理顺关系，再进一步修改。方法和国外不一样，不是简单的改变。这是一个基于路径依赖和国情的以问题为导向的改革方案。

路径依赖还是有些问题的。比如工业体制改革滞后带来的问题。垄断行业的国有企业改革必须与行业体制改革相结合。SASAC干预了多少问题。2013年写了一篇报告《以管资为主改革SASAC的监管模式》。该报告分析了2012年底前SASAC的200多份监管文件，指出SASAC的权力和责任中只有30%是股东的权利和责任，其他则不是。然而，这些权力和责任大多是由《国有资产法》规定的。这说明，要解决SASAC过度干预的问题，需要中央和国务院的统筹设计和安排。国企改革也存在腐败问题。反腐需要监管，甚至同时加强监管和市场化。这个关系还没有完全处理好。

国有企业改革的未来

国有企业改革取得巨大成就。对于大多数人来说，国企改革不是不变的问题。在改革问题上有很高的共识。然而，对于如何改变它却缺乏共识。现在最重要的进展是，改革的路线图变得越来越具体和明确。比如现在明确如何推进国企产权制度改革，即以SASAC和社保控股母公司，同时推进二级公司整体上市调整优化重组改革，即推进2015年8月文件规定的国企产权制度改革或混业改革。

改革的下一步是什么？我希望，首先，SASAC和社保基金合作，加大央企改革力度。另外，要加强国有银行的股权改革，银行不一定要绝对由国家控制，可以相对控制。因为各大国有银行整体上已经是上市股份公司了。相对控股改革的做法可以是适当减持国有股或增资。

第二个希望是真正加快国有企业市场化改革。近年来，国有企业市场化改革取得重大进展，国务院国有资产监督管理委员会简政放权取得进展。也有问题。第一，没有足够的强化激励，国有企业的许多管理和技术人才流失了。如果国有企业在竞争激烈的市场中仍然存在，这个问题就必须解决。第二，监管强化激励模式甚至监管模式。要建立符合市场经济和现代企业制度的监管模式。这种监督模式不能影响市场经济要求的及时决策承担责任，重视必须监督的监督，事后多做监督；是透明而不是认可；是建立类似萨班斯-奥克斯利法案要求的全覆盖、无缝、可追溯的信息系统，用于后期监管；追究问题责任，应当依法实行商业判断原则。

做好企业制度改革和市场化改革，国有企业的改革和发展，甚至我们整个经济资源的配置和我们经济的可持续发展，都会有一个更好的未来。