深圳土地改革 深圳故事:城市生长与土地改革

新型二元模式:国有化土地和原住民住宅

深圳的发展史是一部改革开放导致快速城市化的历史:1979年至2011年，城市建成区规模从3平方公里增长到863平方公里，增长了300多倍；城市人口从3万增加到1500多万，增长了500多倍；国内生产总值增长了5000多倍，从1.96亿元增长到1.1万亿元...在《深圳新土改》一书的开篇，由周其仁教授带领的深圳土改研究项目组就从这一系列“城市发展史上不可超越的记录”出发，展开了长达两年多的深圳土改实地考察的历史叙述、理论分析、经验总结和政策建议。

为了解决改革开放初期“只给政策不给钱”的融资问题，1987年深圳土地拍卖“第一锤”开启了政府先征用土地，再卖给市场，以土地换钱的模式，以3000万元的原始资本杠杆化基础设施投资76.3亿元。更重要的是，这开创了新中国国有土地使用权有偿转让的先河，对后来的金融体制、金融改革和城市化进程产生了深远的影响，甚至推动了1988年的宪法修正案，该修正案以法律的形式确认了土地使用权可以依法转让。

经过一段时间的发展，关中地区的土地资源日益稀缺，由于城市面积有限，难以延伸和扩大，制约了经济转型和城市升级。相应地，深圳市政府的重心也从“集资”转向了“筹地”。从1992年到2004年，深圳希望通过“统一征收、统一流转”，将特区内所有农村土地变为城市国有土地，海关外所有农民变为城市居民，实现土地的整体国有、统一配置和使用，既寻求国有土地增加的相关利益，又寻求减少国家土地管制对城市发展的约束，从而避免了一劳永逸地申请批准农用地转用的麻烦。

然而，写《改革紧急篇》的人留下了大量束缚土地再开发利用的历史问题。在深圳生活了几代人的30万“原住民”，并不想坐视快速城市化带来的土地大幅增加，并归还给政府。目前深圳有三个“半边天”:934平方公里的建设用地中，约32%是“合法的外国土地”；在8.2亿平方米的建筑中，48%属于所谓的“违章建筑”；目前，居住在深圳建设用地“内法”和“外法”世界的人口和总建设量大致相当，租金收入约占深圳GDP的3-5%。

可以说，土地完全国有化并没有结束城乡二元体制，实际上演变成了一种“法律世界”与“法外世界”平等且紧密交织的新型二元结构。产权界定不清或模糊，导致强大的政府和经济理性的原住民之间出现了许多复杂的问题和矛盾，直接导致了“国有化的土地、原住民的房屋”和“一块土地，有自己的描述”:城市认为是国有土地应该转让而不转让，而原住民认为是集体土地应该补充而不补充。一方面是地价暴涨，另一方面是资源大量闲置。深圳陷入了“业主没有收入，市场没有资源，政府没有税收”的总体僵局。

玻璃瓶里的蚂蚁:

看到了光明，却无法让它运转

僵局在于政府没有认识到“产权不清”、“官民拔河”、土地价格形成机制、单方面确定价格的侥幸心理、试图低价收购土地在法律、稳定、税收、信誉等方面的全部成本所造成的鼓励哄抢和制度内违法建设的后果。，以及未能认识到为创造市场、促进交易和保护而对产权授予进行的过度和细致的监管。

深圳已开发建设土地900多平方公里，开发强度接近50%，其余为未开发生态保护区。但是深圳的发展真的到了“无地可耕”的程度了吗？其实也不完全是真的。研究小组指出，与邻近的香港相比，深圳的土地面积是香港的两倍，开发面积是香港的四倍，但其经济总量仅为香港的3/4，人均产出仅为香港的1/3，人均产出仅为香港的1/5。“无地可用”的意思是土地利用效率太低，再开发的潜力其实很大。

宝安区沙井街道共和社区党支部书记张金泉在接受课题组采访时坦言，村里70%的私房和30%的工厂没有自己的房子。2005年，城市和地区将建有工厂的土地划入生态控制线。" 1985年他在电脑上画了这些画，但我们在1993年和1995年建了工厂。"。张金泉遗憾的是，2010年拆迁的村部“只要政府叫我们停就停。越老实越麻烦。如果我们不答应停下来，它早就建好了”。另一块政府土地被“征用1000亩，还我200亩。当时没盖，现在盖了，现在开始查违规，说违规了，停了。”。

研究小组发现，随着商业利益的增加，历史遗留问题的当事人愿意办理产权证，但政府不愿意轻易放权，导致业主举报率高，办理率低。“一种解释是，政府不希望私房增加未来的征收成本”。问题是“由不明确的所有制向明确的所有制转变，恰恰是政府的责任，不能作为政府限制人民的手段”。

按照张金泉的比喻，“没有办法向我们报到办理手续，四个路口都是红灯，绿灯坏了，没人管。不是司机的责任，所以我们开车过去”。把红灯换成绿灯应该是交通部门的问题。“他们有义务把红灯换成绿灯，只要路通了，我们交了通行费，灯怎么能不亮呢？”也就是说“不如给个政策让它动起来，什么条件可以再商量”。通过精心工作，充分挖掘市场机遇，努力寻找合理合法的利益平衡机制，实现各方共赢。

但在实际工作中，深圳市政府各部门并没有对“合法用地”和“违法建筑”进行全面的追堵，而是设定一定的条件，分门别类对待。通过政府、原农村集体、原村民、开发商的和解与合作，将部分符合质量、技术、安全标准的土地房屋转为合法并进入市场。只是成功案例的合法化难度很大:钟敏花园统建改保障性住房项目历时三年完成；宝安区怀德广场项目在过去五年的建设和审批过程中经历了极其复杂的程序，反映了多元化城市更新实施者在自下而上寻求合法化过程中的艰辛和挫折。用怀德社区支部书记潘灿森的话来说，他们就像“玻璃瓶里的蚂蚁”——聪明却没有出路，“有本事却发挥不出实力”。

身材灵活，思维理性；

使大多数人的活动合法化

幸运的是，深圳的决策层在判断了上述二元结构可能带来的经济、社会和政治后果后，通过各种灵活的行政措施，将场所的合法性与活动的合法性区分开来，努力将大量的移民和生产经营活动纳入公共管理范围。

事实上，深圳现有的二元土地结构已经包含了许多积极因素，如从实际出发、区别对待、有条件承认、永不更新、允许根据现状完善历史程序、将违法行为部分合法化等。土地管理部门的旧城改造、统一建筑征收等政策，以及深圳市房屋租赁管理处、市场监督管理局、消防局对违章建筑的管理做法，都打破了合法性与“合法性”的绝对对立，体现了合作宽容的理念和尊重历史、尊重市场、尊重合同的原则，在实施中取得了良好的效果，积累了很多宝贵的经验。

“说起深圳的违章建筑，简直是天文数字”，但宝安管理局消防队与中国科学技术大学消防科学实验室合作研究城市城中村历史建筑火灾案例表明，“宝安的火灾发生频率与上海、杭州或国内同行政级别城市并无显著差异”。研究小组发现，无论是村民自建的高层建筑还是大型统一建筑，一般都有专门的设计、施工、监理单位，建造危险建筑的概率极低。宝安区统一建筑钟敏花园被政府以“违法建筑”收购时，政府聘请了专业的鉴定公司对建筑质量进行检测，结果表明该建筑完全满足安全指标和正常使用的要求。那么这些“违章建筑”来到市场伤害了谁呢？“排除一半土地、建筑和人口的‘法律’是什么？”

“不可能忽视城中村的住宅楼。就像孩子一出生，就不能掐死。掐死它是不人道的。你得把它置于监督之下”。课题组认为，这些做法的共同特征是认清现状，按照“不损害他人利益”的最低要求解决经营问题，将“存在合理性”的做法合法化。这可以算是深圳新一轮土地改革的基本思路，即“尽可能将绝大多数对他人和公众无害的经济活动带入合法化空空间”。逐渐承认那些不伤害他人的自发行为，将其合法化，带入“法律世界”，一定是各方共赢，增进社会福利，这正是中国30多年的改革之路。

现实世界经济学:有理想的经验主义

2016年5月25日，深圳以“产权清晰、市场配置、节约集约、科学调控”为核心原则，进一步启动土地管理体制改革，着力解决土地确认等历史遗留问题，深化土地资源市场化、资本化配置。用前国土资源部部长许的话说:“这是中国土地管理制度改革史上的又一个里程碑。”深圳的土地制度改革不仅具有区域意义，而且对于解决中国其他城市面临的困境和共同问题找到出路也具有全球意义。

“一个负责任的政府应该保护市场的自发秩序，而不是把它们推向‘非法’的世界”。概率、应当和现实之间的联系应该是“从可操作的经验中提炼政策要素”，应该是“尽最大努力将绝大多数人的经济活动包括在内”的“法律框架”，从价值、规范、制度和程序上来说，这确实是一部合理的好法律。这是可以实现的公共利益，而不是与某个阶级、群体、个人的利益相对应的伪命题。

再者，你是依赖自上而下的设计还是害怕自下而上的智慧？是应该尊重基层、人民、市场从实践中提炼出来的经验、共识、有效做法，还是应该用希望、投机、教条、期待代替现实、证据、规律、事实？做超验主义者还是经验主义者？对这些问题的不同回答，恰恰代表了30年来进行改革和评价改革的不同思路。

市场行为不是在纯粹的环境中发生的，而是在复杂而相互联系的社会网络和不可避免的政治现实中实现的。因此，在研究和阐述发展、制度、产权、契约、组织、垄断、控制等问题时。，必须将完整严谨的当代经济理论与中国的现实、自我实践和考察相结合，既要满足于简单地讲述现象的纯经济含义，又要阐明政治经济学的完整逻辑链和各种客观现实的局限性和制约性。

该研究小组成员徐苑教授说，“我们的目标是从经验中学习，从经验中解决问题，努力成为一名经验主义者”。这恰恰是课题组20多人两年多来三次去深圳，走访十几个项目和基层社区，举办数百场座谈会深入了解各种情况的根本目的:抱着一种理想的实证感受，做一个关注现实世界的经济学。

我们完全有理由相信，当政府的职能从安排城市土地供应转变为通过划分土地出让收入来保证城市公共设施的供应时，会诱导新的市场主体更加积极地应对城市发展的潜在机遇，这不仅代表了一种全新的城市建设理念，也符合政府职能转变的趋势， 也是对党的十八届三中全会“完善所有权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”要求的回应。

17世纪英国诗人约翰·多恩写道:“没有人是孤岛，他是完整的；每个人都是大陆的一部分，也是海洋的一部分。”在时代的洪流下，每一片土地，每一片水面，每一寸红线，每一个家，都属于你我。

排版:罗比