【东莞人防车位】兼具人防工程性质的地下车位、车库转让规则

文/刘京柱律师

广东丹柱律师事务所合伙人律师、管委会主任

文/余垣福

广东丹柱律师事务所实习律师

根据《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款之规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。该条仅规定人防工程的收益归投资者所有，但是未明确所有权归属。模棱两可之处生出种种异议，针对兼具人防工程性质的地下车位、车库方面的司法判决可见一斑。

一、人防工程性质车位、车库的所有权归属

除了上海市、湖南省以政府规章的形式对人防工程性质的地下车位、车库所有权归属进行了规定外，所有权归国家还是开发商，法律法规并无明确规定，司法裁判观点也不尽相同。

（一）所有权归国家所有

1.大连隆丰房地产开发有限公司等诉大连金世纪房屋开发有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷案【案号：(2013)民申字第1997号】

裁判要旨：根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，讼争项目的地下停车场属于人民防空工程的一部分，产权归国家所有。

2.栾德刚（原告）、吉林市吉化集团隆飞建筑安装有限责任公司（被告）商品房销售合同纠纷【案号：（2020）最高法民申4493号】

裁判要旨：因地下车库兼具有人防工程性质，其所有权属于国家，依法不得转让。

3.钦州希望房地产开发有限公司与南宁凭兴物业服务有限公司、南宁凭兴物业服务有限公司钦州分公司返还原物纠纷【案号：(2015)钦民一终字第306号】

裁判要旨：根据《中华人民共和国防空法》第2条规定：“人民防空是国防的组成部分”和《中华人民共和国物权法》第52条规定：“国防资产属于国家所有”。据此，作为国防资产组成部分的人防工程，其产权属于国家，居民小区修建的人防工程产权亦归属国家。

（二）所有权归投资者所有

1.上海市浦东新区都林龙苑业主委员会（上诉人）与上海华龙建设有限公司（被上诉人）所有权确认纠纷【案号：(2014)沪一中民二(民)终字第531号】

裁判要旨：涉案地下车库系经批准建造的平战结合的人民防空工程，故其所有权的归属，应依照人民防空工程的权属规则来确定。《中华人民共和国人民防空法》明确规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。《上海市民防工程建设和使用管理办法》第二十条规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。涉案民防工程经批准，由被上诉人投资建造，并经竣工验收，根据上海市浦东新区房产测绘中心出具的《房屋土地权属调查报告书》，涉案民防工程的建筑面积也未分摊计入公用建筑面积，且双方当事人均认可都林龙苑小区在由开发商交付业主时，双方并未对涉案民防工程的所有权归属作出约定，被上诉人与购买该小区新建住宅的业主签订的《上海市商品房预售合同》中也未对涉案民防工程作出过约定，故依据法律规定，并结合谁投资、谁收益，谁投资、谁享有所有权的原则，在开发商即被上诉人与购买该小区新建住宅的业主就涉案民防工程之所有权未作约定的情况下，涉案民防工程之所有权应归属其投资者华龙公司所有。

2.李文军（原告）与东莞市三正雁田房地产开发有限公司（被告）商品房预售合同纠纷【案号：(2017)粤19民终6874号】

裁判要旨：《中华人民共和国人民防空法》规定了人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，但没有对人民防空工程平时的所有权作出明确规定。《广东省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》也未对人民防空工程平时的所有权问题作出明确规定，也就是说目前国家法律以及广东省相关立法并未对人防工程所有权作出明确规定。故案涉商品房买卖合同约定人防工程所有权归三正雁田公司所有并未违反法律法规强制性效力性规定，也未有证据证明该约定损害了国家利益或者社会公共利益。

3.吴明炎（上诉人）与龙岩万盛基业房地产开发有限公司（被上诉人）房屋买卖合同纠纷【案号：(2016)闽08民终362号】

裁判要旨：根据《中华人民共和国防空法》第五条第二款关于“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，讼争的人防车位由被上诉人万盛基业投资建设，收益也应归被上诉人所有。

附上海市、湖南省相关规定：

《上海市民防工程建设和使用管理办法(2018修正)》第二十条：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。

民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”

《湖南省人民防空工程产权管理办法》第四条：“人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。”

《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定(2019)》第四条：“人防工程属于国防设施和社会公益设施，平时实行谁投资、谁所有、谁受益、谁维护，战时由人民政府统一调配使用。”

《重庆市人民防空条例(2010修正)》第七条:“人民防空设施建设及开发利用，享受国家、市人民政府规定的优惠政策。

鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者。”

小结：在我国法律未明确人防工程所有权归属的背景下，多数判决以人民防空法规定的“谁投资、谁使用、谁收益”原则，以及国防资产归国家所有的法律规定为依据，认定人防工程所有权归国家。在有地方政府规章明确人防工程所有权归投资者的情况下，该地区的法院在裁判中倾向于认定所有权归投资者（开发企业）。最高人民法院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要观点认为人防车位作为人防工程的一种现实存在形式，本质属性为国家战备设施，应当归国家所有。但为鼓励社会资本投资人防工程建设，减轻国家财政负担，人防工程经验收合格后，投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。从程序上看，为加强对人防工程的监督管理，有效维护人防工程的战时防御功能，投资者应按人防主管部门的规定履行备案审批程序，才能取得人防车位使用权。投资者经人防主管部门备案批准，取得人防车位使用权，该人防车位使用权可以作为执行标的；投资者未经人防主管部门批准，对人防车位不享有合法的使用权，申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行的，人民法院不予支持。

二、人防车位、车库转让合同的性质

当人防车位、车库所有权被认定为归属于投资者时，投资者转让该车库、车位的合同一般被认定为有效；当人防工程所有权限定为国家所有时，该种车位、车库转让合同的性质及效力为何，法院的裁判规则可谓大相径庭。

（一）转让合同系所有权转让

1.张良等与周岩买卖合同纠纷【(2017)鲁01民终8946号】

裁判要旨：案涉车位系人防设施，人防设施不得进行买卖，张良对案涉车位仅享有使用权，无权对案涉车位出售所有权。一审判决认定该买卖合同无效并无不当。

2.刘文化与中国人民解放军陆军装甲兵学院等确认合同无效纠纷案【(2019)京0106民初38636号】

裁判要旨：因涉案车位属人防设施，任何组织或个人不得侵占，而对于人防设施所有权的转让，会造成对社会公共利益的损害，故海军研究院与刘文化之间订立的出售涉案车位的合同应为无效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。

3.周磊（受让人）与何六英（出让人）房屋买卖合同纠纷【案号：(2020)赣0502民初6908号】

裁判规则：虽然，《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。"但该规定并未确认将人民防空工程的所有权授予投资者，仅是确认投资者可基于占有这一物权状态，对人民防空工程进行使用、收益。并且建设人民防空工程设施的目的是为了防范和减轻空袭危害，如果允许公民个人对防空设施所有权肆意进行处分，显然不利于防空设施的维护和管理，有损社会公共利益。综上，本案中，案涉车库已查实为人民防空工程，故双方当事人签订的《车库转让协议》无效。虽然，何六英辩称，该转让协议的实质是车位使用权的转让，是车位租赁合同，故该转让协议有效。但本院认为，该《车库转让协议》明确约定“何六英同意将车库的所有权转让给周磊"，系对车库所有权的处分行为，故本院对该主张不予支持。

（二）转让合同系使用权转让

1.王因军（原告）、齐河县城市建设综合开发公司（被告）合同纠纷 【案号：（2021）鲁14民终769号】

裁判要旨：《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”地下车库兼具人防工程性质，所有权归国家，依法不得转让，但地下车库的使用权可以转让流通。从法律关系来看，原被告就涉案车位事实上形成了合法的车位使用权转让关系，该使用权转让关系不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。

2.栾德刚（原告）、吉林市吉化集团隆飞建筑安装有限责任公司（被告）商品房销售合同纠纷【案号：（2020）最高法民申4493号】

裁判要旨：因地下车库兼具有人防工程性质，其所有权属于国家，依法不得转让，但地下车库的使用权可以转让流通。吉林市人民防空办公室已对案涉地下车库（人防工程）出具《结建人防工程防护质量竣工验收确认书》，载明防护质量合格，并已按规定办理竣工档案移交，准许使用。开发商对案涉地下车库（人防工程）依法享有使用权，其与购房人签订《商品房买卖合同》，将地下车库和社区用房使用权转让给购房人，并不违反法律强制性规定。

3.黄希青（申请人）、福建省安特房地产开发有限公司（被申请人）车位纠纷【案号：(2019)闽民申1931号】

裁判要旨：首先，被申请人对于涉案车位享有使用收益权。人防工程属于国家鼓励建设的工程，根据《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有"的规定，人防车位的使用权和收益权应归属于投资者。本案人防工程系被申请人投资建设，无证据表明列入业主的公摊面积，被申请人可依法享有人防工程的使用权和管理权。业主虽然出资购买了房屋，但不能理所当然的转化成对人防工程进行了投资，所以使用收益权不能归属于业主。其次，涉案转让协议是车位使用权转让合同，并非租赁合同，故不能适用租赁合同有关最长租赁期限来理解涉案转让协议的期限。被申请人作为涉案车位的使用收益人，在涉案车位所在地块的土地使用权期限内，享有对涉案车位的使用收益权，其将该使用期限内的使用权转让给申请人，依据充分。因此，涉案转让协议是双方真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为合法有效，原审对此认定正确。

4.昆明春水堂房地产营销咨询有限公司（申请人）、云南驰利房地产开发有限公司（被申请人）服务合同纠纷【案号：(2018)云民申183号】

裁判要旨：对于城市新建民用建筑人防工程地下车位，开发商不享有所有权，但其享有并可依法转让使用权

（三）名为转让，实为租赁

1.张开山（原告）与合肥市城建房地产开发有限责任公司（被告）、合肥天时置业集团有限责任公司（被告）确认合同有效纠纷【案号：(2019)皖0103民初1705号】

裁判要旨：车位“使用权转让”实质是“出租”，按照租赁合同相关法律规定，租期不能超过20年，超过《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定的租赁期限，该部分约定依法无效。该部分无效，不影响该协议书其他部分效力，双方对涉案车位有偿使用协议书的其他约定，不违反法律规定，应确认有效。

2.贾华成（原告）与江苏禾嘉置业有限公司（被告）确认合同无效纠纷【(2017)苏09民终3809号】

裁判要旨：案涉《龙桥新园车位使用权转让协议》中明确约定禾嘉公司将案涉车位的使用权转让给贾华成，车位的使用年限与贾华成所购龙桥新园住宅具有同等年限，贾华成已对上述车位的使用状况及位置、大小等充分了解，自愿与禾嘉公司签订案涉合同，该合同系双方真实意思表示，并不因禾嘉公司对人防车位不享有所有权而当然无效。《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。结合案涉合同的约定，应当认定案涉合同具有租赁合同的性质。虽然法律对租赁合同期限有明确规定，但本案中贾华成系起诉认为禾嘉公司转让人防车位使用权，无权进行销售，而主张确认案涉合同无效，其系基于买卖合同的性质而主张无效，该诉讼请求所依据的事实和理由与本案查明认定的合同性质不符，故对其该诉请本院不予支持。

3.朱殷椿与张荣行纪合同纠纷【案号：(2018)苏1181民初2722号】

裁判要旨：但案涉车位属人民防空工程，根据《江苏省物业管理条例》第六十六条的规定，人民防空工程平时用作停车位的，出租的租赁期限不得超过三年。原、被告在车位转让合同中约定的租赁期限为二十年，双方约定的租赁期明显过长，本院变更租赁期限为自签订协议之日起三年。被告已收取的4万元，扣除三年的租金6000元后，应当退还34000元给原告。

小结：当人防车位、车库转让合同被认定为所有权转让时，因为产权被认定为国家所有，故此种合同一般认为是无效合同；当人防车位、车库转让合同被认定为使用权转让时，此种合同一般被认为是有效合同；当人防车位、车库转让合同被认定为租赁合同时，又因合同约定的时间长短而被认为部分有效，部分无效。

三、人防车位、车库能否办证？

关于人防车位、车库能否办证，各地有不同的规定。如上文所载，《上海市民防工程建设和使用管理办法(2018修正)》第二十条规定上海地区的人防工程可办理产权证。

《重庆市民防办关于我市人防车位产权办理的说明》指出：一、人防车位是否可以出售和办理产权？根据《重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知》（渝国土房管发〔2009〕51号）规定：对结建式人防工程依法初始登记后，兼作停车场的，政府允许参照普通地下停车库的方式出售，且同意购房人对所购的兼有停车库功能的人防工程拥有产权。所以，人防车位是可以出售和办理产权的。

《广州市人民防空管理规定(2015修正)》第二十五条规定：“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记。房地产登记部门应当根据建设工程规划报建和验收文件及其附图，在登记簿和附记栏注明人民防空工程。权利人对人民防空工程行使权利应当遵守相关法律、法规的规定，不得损坏人民防空工程，不得妨碍平战转换。”

除了上述明确规定人防车位、车库可办理产权证的地方外，对于没有明确规定的，一般认为当人防工程产权归国家所有时，不得办理产权证；当人防工程产权归投资者所有时，得办理产权证。