社保“五险三金”整合机不可失
——社保降费与机构改革是重大历史机遇
武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授
（中国养老金融50人论坛核心成员）
人社部通知，自2018年5月1日起，继续维持企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险原有降费标准至2019年4月30日。其中，职工基本养老保险单位缴费仍高达19%，将来仍需大幅下调，但何时再次下调？最终下调极限在哪里？这既是制度变革的挑战，更是顶层设计的历史机遇。
2017年11月，十九大报告明确提出：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划。这是全面建成小康社会，以及实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦最重要的民生保障。
机构改革是制度改革的先导与保证。2018年3月17日，第十三届全国人大第一次会议表决通过《国务院机构改革方案》。3月21日，中国共产党第十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》。改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，这是本次机构改革的最直接目的。
2018年4月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步减少涉企收费，降低实体经济成本。其中重要内容之一，就是要将阶段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例、失业保险及工伤保险费率政策期限延长至2019年4月30日。符合条件的地区可从2018年5月1日起再下调工伤保险费率20%或50%。此外，凡住房公积金缴存比例不得超过12%的政策期限将延长至2020年4月30日。
然而，社保降费空间究竟有多大？我们不能单从企业减负的角度来考虑，还必须从社会保障制度的有效性和可持续性来通盘考虑。
中国缴费型社会保障制度主要涉及“五险三金”，它包括五项社会保险（基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险），以及三项雇主补充保障（住房公积金、企业年金、职业年金）。其中，“三金”制度属性均为“补充养老”。
我国企业的税费成本主要有两大项：一是企业纳税，包括增值税（含营改增）、企业所得税；二是企业缴费，主要包括“五险三金”缴费，这是企业最大的缴费负担。在税收刚性的前提条件下，企业对于名义费率畸高的“五险三金”一般采用漏缴、少缴、不缴来对抗。这使得社会保障制度的有效性和可持续性大打折扣，因此，对于名义费率严重偏高、项目繁多的缴费型社会保障制度，我们必须进行一次大刀阔斧地顶层设计与制度整合改革。
（一）将“五险”合并为“三险”，简化制度，降低成本
从社会保险制度来看，世界上大多数国家主要推行三个项目：基本养老保险，基本医疗保险，失业保险。许多国家并没有单独设立工伤保险或生育保险。事实上，我国的工伤保险与生育保险完全可以并入基本医疗保险，没有必要单列。主要理由有三个：
其一，工伤保险与生育保险二者均不需要雇员缴费，只有雇主缴费，而且二者费率均已降至0.5%左右，几乎逼近零费率，这表明工伤保险与生育保险支付压力不大，收支规模不大且相对稳定，其收支也较易平衡。
其二，工伤保险与生育保险的最终支付对象均为医院，而基本医疗保险的最终支付对象也是医院，因此，我们完全可以合并“同类项”，将工伤保险与生育保险并入基本医疗保险。事实上，人社部已就生育保险并入基本医疗保险在全国展开了试点。
其三，将“五险”合并为“三险”，不但可以明显降低费用征缴成本及行政管理成本，而且可以大大减轻参保单位及参保人因“名目繁多”而导致的缴费负担和心理压力。
（二）将“三金”合一，强制做实第二支柱养老金
众所周知，自1991年住房公积金与企业年金在我国同步试点以来，住房公积金制度由于地方政府重视，并拥有“准强制性”属性，因此，住房公积金制度深入人心，它不但社会知名度高，而且规模扩张成效显著；相反，企业年金则由企业自愿实施，虽历经20多年的发展，但企业年金不仅覆盖面窄、知名度低，而且规模狭小、形同虚设。
2014年10月1日，我国机关事业单位终结非缴费型退休金制度，并入城镇职工基本养老保险，与企业职工纳入同一个基本养老保险制度之中（俗称“养老金并轨”），同时为机关事业单位职工还构建了第二支柱养老金——职业年金，而且是“准强制性”推行。
如此一来，在同一制度中的两类人群在养老金构成上，仍存在实际上的制度不平等及养老金待遇的巨大差距：从名义上讲，企业职工养老金由基本养老保险+企业年金构成，而机关事业单位职工养老金同样由基本养老保险+职业年金构成，但由于企业年金是自愿的，而职业年金是强制的，最终结果必然是职业年金对机关事业单位职工全覆盖，而企业年金对大多数企业职工却是不覆盖的，这样就会拉大两大人群的养老金总水平的差距。
在“三金”制度中，除了企业年金和职业年金是纯粹的补充养老计划外，住房公积金拥有住房保障与补充养老的双重属性，它也是准强制的。对于企业而言，如果要想同时参加企业年金和住房公积金计划，这是十分困难的，当住房公积金强制推行时，企业年金就自然地被边缘化了，或是形同虚设了。
因此，从企业降费减负、制度简化公平的角度讲，完全可以将“三金”合一，也就是将“三金”合并为中国特色的第二支柱养老金，笔者建议取名为“强制公积金”，有三重意义：
第一，将“三金”合并为一个制度，建立“大一统”的第二支柱养老金，有利于简化制度，公平待遇，防止三个制度“两极分化”的多次迭加。
第二，将“三金合一”，有利于实质性的降费减负，进而调动雇主、雇员参与的积极性，这将为第二支柱养老金做实做大奠定强大的群众基础和制度基础。
第三，将“三金”合并后取名“强制公积金”，主要是强调制度的强制性和全覆盖，这不但有利于制度公平，而且更有利于做大第二支柱养老金，为第一支柱降费分流减压。
（三）让基本养老保险回归第一支柱本源，将雇主缴费降至12%
在欧美国家，基本养老保险的基本功能是基本保障、底线保障，或称“地板保障”，其主要目标是消除老年贫困。因此，它不是充分养老保障，而是非充分养老保障。正因如此，在欧美国家，基本养老保险给付替代率大多在40%左右，相应地，基本养老保险缴费率也不是很高，雇主雇员合计缴费大多介于10%以上、20%以下，比方，美国基本养老保险（OASDI）雇主、雇员费率均为6.2%，双边合计为12.4%，其对应的给付替代率略低于40%。
然而，在中国，职工基本养老保险的高缴费率（雇主20%+雇员8%），对应的是高替代率（人社部公布数据为66%）。如此高缴费率、高替代率，是在中国没有建立有效的第二支柱养老金的情况下“一支柱独大”的必然结果，但长此以往，必然导致财政补贴压力越来越大，它不仅会加大全国统筹的阻力，而且也会加大基金收支平衡的难度。
很显然，我国职工基本养老保险的“充分保障”特质，有悖于第一支柱养老金“底线保障”的制度本源，进而打压了第二支柱养老金的生存空间，不利于基本养老保险全国统筹及收支平衡，也不利于构建真正意义的三支柱养老保障体系。
因此，我们必须大刀阔斧地降低基本养老保险雇主缴费，还原第一支柱“底线保障”的制度本源。笔者建议：将基本养老保险的雇主缴费从20%统一降至12%，雇员缴费维持8%不变，这一降费设计主要有两个依据：其一，浙江、广东两省基本养老保险雇主缴费早就降为14%，而其他省则多为20%或19%，这是制度的不公平，必须尽早统一；其二，我国城镇灵活就业人员的总费率为20%，因此，将基本养老保险雇主费率降至12%后，雇主雇员双边合计费率也是20%，与灵活就业人员持平，这也是国际惯例。权衡上述两个因素，就低不就高，最终建议将我国职工基本养老保险的雇主缴费从20%统一降至12%、一步到位，是比较可行的。
（四）将职工基本养老保险的“统账结合”改制为“统账合一”
大家知道，我国职工基本养老保险制度初设为“统账结合”的部分积累制，是合理的，并有其现实意义，但在1997年和2014年两次转制中，由于大批“中人”存在“视同缴费”的情形，这构成了巨大的转制成本或历史欠账，由于短时间内无法弥补或偿还，最终导致“统账”无法隔离，个人账户“空账运行”，这样做的结果，导致了实质上的“统账合一”与“现收现付”。
事实上，辽宁从2001年开始做实个人账户试点，从2004年开始，试点扩大到吉林、黑龙江两省，2006年试点再次扩展至天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆等8省市，中央财政对试点中的中西部省份进行补助，补助的方式仍然沿用东北试点的措施，即中央财政给予一部分补贴。当期统筹部门的资金不足以发放养老金，缺口由中央财政与地方财政分别承担75%和25%。其中，东三省按8%做实个人账户，中央财政对5%中的75%补助，地方财政做实5%中的25%，另外的3%靠基金的征收来弥补。而其他省则仅要求按不低于3%做实个人账户，中央与地方分担比例不变。
仅从2003年到2005年，中央财政一共向东北三省拨付了社保改革试点资金105.8亿元，随着试点范围扩大，中央财政拨付压力越来越大，2010年中央财政停止做实个人账户试点拨款，这意味着我们“做实”个人账户的效果不大，但困难很大。
既然无法做实个人账户，我国职工基本养老保险就没有必要“死守”名义上的统账结合模式，而应该切合实际地修订《社会保险法》，名正义顺地将“统账结合”改制为“统账合一”，废除个人账户的私有化产权属性，光明正大地推行现收现付制。毕竟现收现付制仍是世界主流。
（五）将第一支柱雇主降费的8个百分点平移至第二支柱
按照前面第一支柱降费假设，我们将基本养老保险雇主缴费率从20%降至12%后，这降下来的8个百分点可直接转移给第二支柱，也就是“三金合一”之后的强制公积金，雇主缴费8%，雇员再匹配4%的强制缴费。当然，与此同时，我们也要将第一支柱基本养老保险给付替代率降至50%左右或以下，缺失部分养老金则由第二支柱强制公积金来补充。
也就是说，我们将第一支柱现行的雇主缴费率20%分拆为两个部分：12个百分点留给第一支柱基本养老保险，另外8个百分点则转移给第二支柱强制公积金。这样一来，原先规定的住房公积金、企业年金和职业年金的雇主缴费就可以全部废除，这不仅能为雇主带来了巨大的降费红利，而且还可以构建强制性的第二支柱养老金，何乐而不为？
（六）“五险三金”制度整合还应包括其他配套改革举措
中国缴费型社会保障制度整合与顶层设计，是一个系统工程。除了上述核心改革内容外，还必须匹配以下改革举措：
（1）尽快将全国男女退休年龄统一至60岁。目前，我国城乡居民男女参保人已将退休年龄统一至60岁，这部分人数共计5.5亿人，此外，在我国城镇职工男女参保人已达4亿人，除男职工退休年龄规定为60周岁外，约有1亿多女职工退休年龄仅有50岁或55岁，还有少部分女职工退休年龄只有45岁，这是制度的不平等，也是劳动力的巨大浪费。因此，我们必须尽快将全国男女退休年龄统一至60周岁。
（2）加大国有资产划拨充实社保基金的力度。即便不再做实职工基本养老保险个人账户，我们也应该尽快加大国有资产划拨的力度，尽快充实社保基金，抵补转制成本，还清历史欠账，为尽早实现职工基本养老保险全国统收统支奠定雄厚的物质基础。
（3）尽快实现基本养老保险全国统筹。目前，我国职工基本养老保险虽然名义上实现了省级统筹，但实际上仍停留在县市统收统支阶段，基金统筹单位多达2000多个，这极大地弱化了基金收入能力和收支平衡能力，极不利于发挥基金规模效应，无法在全国范围内发挥基金互助共济的社保作用。同时，还加大了职工基本养老保险基金的制度漏损及行政管理成本，不利于提高基金管理的效率和透明度。因此，我们必须尽快实现基本养老保险基金全国统收统支。
（4）社会保险“费改税”，以税代费。社会保险“费改税”是全国统筹的必然要求，它至少有以下好处：第一，费改税可以提高社保缴费的权威性和强制性，同时还能提高行政效率，降低管理成本；第二，费改税有利于实施全民参保计划，提高社保的覆盖面和参保率；第三，费改税可以避免参保单位与参保人随意少缴或断缴甚至不缴的现象发生，防止“最低15年缴费”的误导，实现缴费的最大化。
总而言之，社保降费及机构改革是我国缴费型社会保障制度整合及顶层改革的最佳时机，我们应该抓住这一历史机遇，切实有效地推进改革，进而大力提高我国社会保障制度的有效性和可持续性。
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