粮食法 粮食安全新目标实现须法保障

2015年10月16日是第35个世界粮食日，其所在的一周是第25个全国粮食爱救宣传周。

粮食安全一直是关系到中国国民经济发展、社会和谐稳定、国家安全和自力更生的全局性战略问题。中国是一个拥有13亿多人口的大国。耕地减少、水资源短缺和气候变化对粮食生产的制约越来越大。随着城市化和工业化的发展、人口的增长和人民生活的改善，粮食需求刚性增长，粮食供应长期处于紧张平衡状态。因此，中国的粮食安全问题不仅是基于中国国情的需要，也是世界各国关注的焦点。

中国粮食安全现状如何？面对世界和中国的各种粮食安全挑战，法治能提供什么支持？带着这些问题，记者与《2014-2015年中国粮食安全(评估)发展报告》主要作者、北京工商大学商业经济研究所所长洪涛进行了对话。

中国的粮食安全形势非常好

记者:自粮食安全概念提出以来，粮食安全越来越受到重视，粮食安全的内涵也越来越丰富。新时期出现了新的粮食安全概念，包括“供应充足、可得、负担得起、粮食好”、“一国粮食安全不影响其他国家粮食安全”等。粮食安全的概念在不断发展。中国粮食安全现状如何？

洪涛:从2004年到2015年，中国粮食产量实现了“十二连增”，创造了中国乃至世界粮食史上的奇迹。2014年，粮食产量达到6.071亿吨，增长0.9%。预计2015年粮食产量将达到6.2亿吨，增长1.76%。从绝对值来看，中国的粮食实现了大幅增长。

值得注意的是，我国粮食生产受到耕地、淡水等资源环境的制约，持续增产难度越来越大，粮食生产进一步增长的空区间有限。2014年，中国粮食产量增速连续三年下降。

记者:在《2014-2015年中国粮食安全(评估)发展报告》中，也提到了2014年中国粮食进口总量达到最高水平。根据报告中的分析，造成这一问题的主要原因在于国际市场上的粮食品种价格普遍低于中国。尽管如此，这种情况仍然让人对当前的粮食安全形势感到担忧。

洪涛:可以肯定的是，中国的粮食安全形势很好，但需要明确的是，中国的粮食安全面临四大问题:一是粮食价格的“天花板”。换句话说，现在国内粮食价格高于国际市场价格，接近“天花板”；二是粮食生产成本大幅增加，粮食“地板”不断上涨；第三是中国粮食补贴的黄线。中国加入世贸组织时承诺，对贸易有很大扭曲作用的“黄箱补贴”，如价格支持、与农产品当前产量挂钩的直接补贴等，不应超过产值的8.5%。据统计，我国“三农”财政补贴接近这条“黄线”；第四个问题是粮食生态环境中的“红灯”亮起，也就是说，我们生产粮食的时候，部分耕地退化，质量下降，导致粮食生产质量下降。过度利用耕地发展粮食生产带来了粮食生态的破坏，如化肥和农药的过度使用、资源超载和环境透支。

记者:回顾中国粮食安全形势的变化，不难发现，当中国粮食供应量相对较大时，很容易感到轻松。在80年代中期和90年代后期，全国各地普遍难以销售粮食，农民不得不减少粮食产量。结果粮食生产徘徊不前，产量陆续减少，粮食市场供应紧张。人们称这种情况为食物循环。每次粮食形势好的时候，缺粮的因素往往都在酝酿。

洪涛:所以我们提出“稳量、提质、增效”。

“稳量”就是不搞“十三连增”；“质量改进”就是提高质量。我们的一些食品质量下降了，这影响了市场需求。所以品牌问题应该是我们高度重视的；“增效”主要是指农民要获得好的收入。如果粮食收成好，但农民收入不能逐年增加，那么粮食的发展是不可持续的。

抓粮袋首先需要立法

记者:今年1月，国务院发布了《关于建立和完善粮食安全省长负责制的若干意见》，指出粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。随着国内粮食产量的“连续11次增长”，一些地方出现了放松粮食生产、忽视粮食流通、过度依赖中央政府等现象。要进一步强化维护国家粮食安全的责任。如何看待抓“粮袋”？

洪涛:抓“粮袋”，首先要立法。我们呼吁尽快出台食品法。根据规律，可以把握，可以有效。我国是粮食生产和消费大国，但目前没有食品法，这是一个很大的缺陷。

从粮食管理体制来看，我国粮食市场体系处于宏观调控下的完善阶段，需要法律来规范；

就粮食生产体系而言，我们已经从注重扩大粮食生产逐步过渡到追求提高粮食生产质量。现阶段，我们需要粮食法来保证粮食生产的可持续发展。以前只注重数量，现在更要注重“数量”“质量”“效率”的结合，新的目标也需要法律的保障；

就粮食流通而言，中国粮食经历了三个发展阶段，即供给不足、供求平衡、供给略超过需求。这就导致了菜少菜多难卖的问题。这种平衡也需要法律来调整；

就食品消费而言，我们经历了三个发展阶段:温饱型消费、小康型消费和富裕型消费。目前，我们正处于全社会小康少数群体的富裕消费阶段。模仿消费阶段基本结束，个性化、多样化的消费方式逐渐成为主流。这种适度可持续的消费需要法律依据；

从我国粮食所有制来看，我国粮食经济所有制经历了从国有经济到多种所有制经济的时期，多种所有制关系的处理也需要法律依据；

从解决中国粮食问题的角度来看，我们也经历了重生产轻流通、重数量轻质量轻效率的阶段。目前，我们正迎来重视生产和流通，稳定产量，提高质量和效率的时期。以前主要靠高投入、高污染、高消费、高补贴来解决粮食问题。这种增长模式一直难以维持。在新时代，我们需要一个法律基础。所以要尽快出台食品法。

记者:据了解，食品法的制定已纳入国家发改委和国家粮食局起草的十二届全国人大常委会立法规划和2014年立法工作计划。据今年8月的消息，《食品法》草案已上报国务院，正在配合国务院法制办做好立法审查工作。据测算，食品法从出台议案到公布草案，再到征求意见，酝酿了10多年。

洪涛:食品法出台缓慢有几个原因。一是有人认为必须进行市场经济，粮食问题是市场问题，不需要法律；第二，食品法涉及社会生产、流通、消费等问题。应该不是部门法，会涉及很多部门利益。因此，它的引入需要一个过程。第三，粮食生产经历了转型升级阶段。我们应该充分认识到，过去产量是主要因素，现在我们应该注重质量和效率。食品法必须适应这种转型升级的变化。

记者:正如你刚才提到的，食品管理的法制化涉及到对多重社会角色的管理。据业内人士透露，下一步，国家粮食局将全面实施依法行政，按照“法定职责必须做到，法律授权不能做到”的原则，完善依法决策机制，全面推进粮食政务公开，努力为粮食经营者营造守法诚信的经营环境。加强食品行业自律，规范企业经营行为，加快建立食品经营者信用信息平台，查处违反国家食品政策、损害农民和消费者利益、损害国家利益的食品相关案件。这是否涉及食品安全管理体系？

洪涛:确实涉及到目前的国家粮食安全管理体系。

目前，粮食安全管理体系中的主要矛盾是，我国粮食市场是“政策性”的，粮食价格走势不反映粮食供求关系，不反映粮食的市场规律，主要受政策影响，如“最低收购保护价格”、粮食临时储备政策、粮食销售政策、粮食进出口管理等。

在立法上，要平衡政府与市场的关系，明确市场的决定性作用，保证粮食生产和流通的良好市场秩序，营造良好的环境。粮食法不仅仅是一部粮食生产法，更应该着眼于粮食发展战略。粮食生产新战略是“以我为主，立足国内市场，保证产能，适度进口，科技支撑”，实现稳产、储粮、科技储粮。(来源:法制日报)