保护措施 公文中保障措施的撰写

文|李湛

在政策和指导性公文的撰写中，为了保证方针、政策和工作部署生根发芽，取得实效，需要在明确指导思想、工作目标和主要任务后，提出保障措施，为方针、政策和工作部署的落实保驾护航，使其得到全面落实、顺利推进和落实到位。

公文中的保障措施可以使全文逻辑严密、结构完整、意义连贯，各级各类机关在起草公文时都非常重视这一部分的撰写。如2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，共分20篇。在提出指导思想、主要目标和发展理念，实施创新驱动发展战略，构建新的发展体系后，第20条明确提出，要“加强规划实施保障”，为规划的实施提供政策支持。2015年6月25日，财政部、国家发改委、工业和信息化部、环境保护部联合发布了《环境保护体系实施方案》，明确了环境保护“一把手”的基本思路和基本要求。环保“领军人物”评选发布后，从“建立规范的动态更新机制”、“加强管理”、“完善激励政策”、“加强宣传推广、

对于保障措施的名称，不同的官方文件有不同的表述。比如《国民教育发展第十三个五年规划》写“组织实施”，“国家人口发展规划(2016-2030年)”写“健全规划实施机制”，“教育部2017年工作做得很好。”《关于高校毕业生就业创业的通知》(教[2016]11号)写的是“加强组织领导和监督”，《交通教育部关于加快发展现代交通职业教育的若干意见》(鲛人教发[2016]179号)直接写的是“保障措施”，《国务院办公厅关于安全生产集中检查的通知》(国办发[2013]16号)写的是“相关要求”等等。从公文写作实践来看，保障措施的标题多为通知中的“工作要求”和“相关要求”；带有“保证”含义的词语或其他带有“保证”含义的表达方式，常用于以通知形式发布的计划、方案等意见和公文中。无论保障措施的名称如何变化，其核心实质都是从各方面为工作的安排和部署提供有力保障，促进工作顺利开展，实现预期目标。

经过对各级各机关公文的认真调查，大部分保障措施包括四个方面。

一个

加强组织领导，落实责任

一般来说，这部分首先明确责任部门，比如成立专门的领导机构，或者确定领导部门负责统筹规划。有时需要明确推进机制，以加强工作指导，或者建立跨部门协调机制，以组织、协调和指导监督。二是加强任务落实，明确职责分工。有时需要制定专门的实施计划、工作计划和任务分解计划，细化工作任务，压缩工作职责。例如，《国务院办公厅关于集中检查安全生产工作的通知》(国创电[〔2013〕16号)在“有关要求”中首次提出要“加强组织领导，落实工作责任”:

国务院安委会将统筹部署重大检查工作，安委会办公室要加强组织协调、指导监督。地方各级政府要成立由政府负责同志牵头的安全生产检查领导小组，明确领导单位，结合本地实际，制定具体实施方案，做好动员部署工作，落实必要的人力、物力、财力支持，明确省、市、县、乡三级政府的职责，向县、乡进行动员部署，向县、乡落实责任，并进行监督检查。国务院有关部门也要明确此项工作的负责人和牵头单位，根据行业领域的实际情况制定检查计划，负责组织、指导和监督行业领域的检查监督工作。各省(区、市)和国务院有关部门应于6月20日前将重大检查工作计划、负责人、牵头单位和联络员报国务院安委会办公室备案。

本部分从三个层面明确了相关部门的职责和任务。国家一级的负责部门是安全委员会，协调部门是安全委员会办公室；地方责任部门为安全生产检查领导小组；国务院有关部门的上一级主管部门自行确定。同时要根据实际情况制定实施方案，履行职责。根据这一安排，建立了完整的安全生产检查工作机制，为具体工作奠定了基础。

如《浦东环境保护市容局关于深入开展安全生产大检查的通知》(浦环保市容[2016]1050号)中的“工作要求”第一部分为“加强组织领导，强化责任落实”:

各单位要切实提高思想认识，高度重视安全检查工作，坚持党政共同管理，主要负责同志要亲自学习部署，督促检查，加强检查的组织领导。根据实际情况，细化重大检查计划，明确目标，落实责任，突出重点，确保任务、制度、责任到位。要强化企业主体责任和部门监管责任，牢牢把握安全生产底线。

这部分内容从提高认识、高度重视、党政齐抓共管、主要负责同志亲自抓两个方面提出了加强领导的要求；通过细化计划和落实责任，确保各项措施的落实；最后提出了“牢牢把握安全生产底线”的目标。

2

加强金融安全并落实到位

经费保障是开展工作特别是一些具体工作的重要前提。资金不到位，物资、设施、设备、人员难以保证。所以很多官方文件都会特别重视资金保障的重要性。例如，《国家邮政局教育部关于加快发展邮政行业职业教育的指导意见》(国邮发[〔2015〕253号)，其“完善保障机制”的第二部分是“保障经费投入”:

多渠道筹集资金，确保地方高职院校开设邮政、快递专业的投入。地方教育行政部门要积极与财政等相关部门合作，建立与当地邮政和快递行业发展水平相适应的职业教育经费保障机制，落实邮政职业教育人均经费标准。各级邮政管理部门应通过采购服务支持行业人才培养基地建设、专业课程开发和重点课题研究。企业应按职工工资总额的1.5% ~ 2.5%全额提取职工教育培训资金，并保证资金专款用于职工特别是一线职工的教育培训，严禁挪作他用。

本部分从资金来源、资金保障机制、资金使用等方面对资金问题提出了要求。其中，企业规定的1.5% ~ 2.5%提取比例具有较强的指导性和可操作性；“不得挪用”的硬性规定，可以有效防止违规行为的发生。

又如《人力资源和社会保障部教育部国务院扶贫办关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新增劳动力接受职业教育的意见》(发〔2015〕19号)，其“组织保障”的第二部分为“规范资金管理”:

各地要加强对各类财政资金的管理和监督，严格操作程序，实行公告制度，自觉接受纪检、监察、审计等部门的监督和社会监督。对虚报、克扣、截留、挪用资金的单位和个人，按照有关规定从重处罚。

这部分要求各地强化管理监督职能，严肃查处违法行为，编织严密、严密、安全的“笼子”，形成有效的资金保障机制。

三

加强宣传引导，营造氛围

政策、安排、安排出台后，要积极宣传，加强解释，广泛告知群众，充分理解和领会公文精神和内容，提高法治意识，依法办事，营造有利于工作推进的良好氛围。行政部门要依法行政，避免出现公文写在纸上，挂在墙上，嘴里喊着，行动不落实的情况。很多公文为了做好宣传，不仅从宏观层面提供指导，还从微观层面给出具体操作方法。如《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)在“加强组织领导和政策宣传”一节中，从宏观角度给出了宣传意见:“各地区、各有关部门要认真做好城乡居民养老保险政策的宣传工作，全面准确地宣传解读政策，正确把握舆论导向， 注意使用通俗易懂的语言和群众容易接受的方式，在基层开展宣传活动，引导城乡。” 《国务院办公厅关于支持返乡农民工创业创新促进农村一、二、三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)将“加强宣传引导”列入“组织领导”板块，提出“通过编写手册、制作清卡、编制微信微博、发短信等方式宣传解读政策措施。大力弘扬创业创新精神，树立返乡农民工先进典型，宣传推介优秀领导，充分发挥其示范和引领作用。充分调动社会各界支持返乡人员创业创新的积极性，广泛开展创业竞赛、创业讲堂等活动，营造良好氛围。“宣传方法、载体、内容等的详细描述。具有较强的指导性和可操作性，便于相关部门完成规定的宣传工作，创新宣传方式。也为以后的评估打下基础，提供依据。

四

加强监督检查，严格考核

公文的执行离不开严格的跟踪和效率，所以一些重要的政策和工作安排需要监督和被监督。可以建立定期监督机制，通过监督促进落实和整改。对工作努力、成绩显著的，要给予表扬和提拔；对不执行或无所作为的，要限期整改，并追究责任。也可以将工作的实施纳入部门和系统的绩效考核和评价，大力推进工作。如国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部、财政部、国家中医药管理局联合发布的《全国乡村医生教育规划(2011-2020年)》，要求在“保障措施”中“强化绩效考核”:

国家卫生计生委会同有关部门对各省(区、市)乡村医生教育培训的组织管理、资金保障和使用、培训实施和目标任务完成情况进行监测、监督和考核，考核结果与中央财政补助资金挂钩。加强对培训基地的评估，将基础设施、基础条件、教学管理、师资水平、培训质量和学生满意度作为评估的重要内容，引入服务采购机制，将评估要求纳入相关医疗卫生机构的目标管理和绩效评估，增强培训机构做好培训工作、保证培训质量的积极性和主动性。进一步完善乡村医生参与教育培训的激励约束机制，考核乡村医生的培训过程和培训效果。考核结果与国家各种补贴挂钩，与乡村医生资格管理挂钩，促进乡村医生从“我要学”向“我要学”的转变。

这一部分对绩效考核的内容和考核结果的应用提出了明确的要求，特别是将考核结果与财政补贴挂钩，具有很强的约束力，能够引起相关部门的重视，最大限度地保证新政策的实施。