行政诉讼第三人 闫尔宝：新《行政诉讼法》中的第三人确定标准论析

严，法学博士，南开大学法学院副教授。

【文章来源】行政法研究，2017年第3期。感谢“法治政府研究院”的官方称号。

摘要:新《行政诉讼法》规定了确定第三人的两个标准。第一个标准，即“与被诉行政行为有利害关系但不提起诉讼”的标准，将第三人界定为行政程序中的相对人，“不提起诉讼”可以有“实体意义”和“描述性意义”两种不同的解释方式。第二个标准，即“对案件结果有利害关系”的标准，在该标准下，与提起行政诉讼的相对人有民事合同关系的一方，不应列为行政诉讼的第三人；行政复议变更原行政行为引起行政诉讼的案件，不宜将原行政行为作出机关列为第三人。

关键词:行政诉讼第三人；确定标准；民事合同的当事人；行政复议变更

在《行政诉讼法》修订内容中，对行政诉讼第三人的规定发生了很大变化。除了赋予第三人对一审判决的上诉权外，还具体区分了由第三人确定的两种情形，或者界定了由第三人确定的两种标准，从而进一步完善了行政诉讼中的第三人制度。然而，通过考察当前行政诉讼中对第三人确定标准的不同解释，本文认为，目前对行政诉讼第三人确定标准的理解及其范围的界定仍有进一步检讨的余地。我想冒昧地谈谈我的个人观点，以此来教育学术界的同仁。

一、《行政诉讼法》修改前后行政诉讼第三人规定的变化

1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《1990年诉讼法》)第二十七条对行政诉讼中的第三人作出如下规定:“与提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者经人民法院通知参加诉讼”。本文涉及行政诉讼第三人的两个内容:1 .确定第三方的标准。第三人必须与被诉具体行政行为有利害关系；2.第三人参加诉讼的程序，即按申请参加，按权限通知人民法院参加。上述法律规定为行政诉讼第三人的认定提供了法律依据，也为与具体行政行为有利害关系的当事人进入诉讼程序，维护其合法权益提供了法律保障。根据立法机关的指示，设立第三人参与诉讼制度“有利于人民法院查明事实，保证案件审理质量，简化诉讼程序，节省诉讼时间和诉讼费用”。

1991年，最高人民法院颁布实施了《关于实施

2014年11月1日修订、2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《新诉讼法》)第二十九条对行政诉讼第三人作出了新的规定。对比《行政诉讼法》修改前后关于行政诉讼第三人的规定，可以发现以下变化:一是将“与被诉具体行政行为有利害关系”表述改为“与被诉行政行为有利害关系但未提起诉讼”(“行政行为”代替“具体行政行为”，增加了“与行政行为有利害关系的人未提起诉讼”的资格)；二是增加“对案件结果有利害关系”可以作为第三人的情形；三是增加一款，规定“人民法院裁定第三人承担义务或者损害第三人权益的，第三人有权依法上诉”。

上述第一次变更并未实质性改变《1990年诉讼法》中确定第三人的标准，但在立法表述上更为严谨，更符合这类第三人的实际情况，即在其他利害关系人提起行政诉讼但本人未提起诉讼的情况下，有必要使其以第三人的身份出现；第三次修改的实质是吸收最高人民法院前两次司法解释的合理规定，进一步明确第三人有权对一审判决提出上诉。第二个变化是给新法增加了内容，即增加了一个由第三人确定的新标准——与案件结果有利害关系的人也可以是行政诉讼中的第三人。综上所述，《新诉讼法》中确定行政诉讼第三人的标准，已经从旧法规定的“对提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的单一标准，增加到“对被诉行政行为有利害关系但未提起诉讼”和“对案件处理结果有利害关系”两个标准。

二、“与被诉行政行为有利害关系但不提起诉讼”的标准分析

《新诉讼法》在“1990年诉讼法”和“与提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的规定基础上，增加了“但未提起诉讼”的限制性表述。它的目的是什么？不加这个限定词可行吗？

在本文中，该定义具有以下含义:

(一)本案行政诉讼第三人仅限于行政诉讼相对人

《1990年诉讼法》实施后，根据立法机关的解释和理论界的解释，在“与提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的标准下，能够成为行政诉讼的第三人包括在行政程序中处于被管理地位的行政相对人，也包括在一定情况下的行政机关。典型情况是:规划部门批准了A的建房申请，但A的房子被水利部门以违章建筑强行拆除，A拒绝接受水利部门的拆迁决定，向人民法院起诉。如果人民法院裁定拆迁决定合法，甲方将要求规划部门赔偿建筑损失。因此，规划部门可以作为第三人参与诉讼。理论上，本案第三人概括为“两个以上行政主体基于同一事实对同一客体作出相互关联或者相互矛盾的行政行为”。

事实上，立法机关在原解释中指出，在特殊情况下，行政机关作为行政诉讼第三人参加诉讼，与被诉具体行政行为不属于直接利益的情形，属于间接利益的情形。这种利益不是直接针对具体行政行为，而是因为人民法院对被诉行政机关的另一项行政行为的合法性的判决，会影响行政机关作为第三人的法律责任。也就是说，在这种情况下，行政机关作为第三人关系到行政诉讼案件的审理结果。

将与被诉行政行为有间接利害关系的行政机关纳入行政诉讼第三人的范畴是合理的。在上述案件中，如果规划局作为第三人参与诉讼，人民法院会更好地衡量水利部门作出的行政决定是否符合比例原则，是否明显不公平。然而，立法并未规定案件处理结果涉及利益。因此，为了将与被诉行政行为内容相矛盾的行政机关纳入诉讼，我们只能诉诸法律解释(“间接利益”)。

《1990年诉讼法》修改后，上述问题得到了普遍解决。因为在《新诉讼法》的规定中，除了“与被诉行政行为有利害关系”的旧表述外，增加了“但不提起诉讼”的限定词。从我国行政诉讼中“人民检举官”的制度定位出发，行政相对人提起行政诉讼是必然的，不可能包括行政执法机关。使用上述限定词，新法规定的与被诉行政行为有利害关系的第三人将不再包括前述案件中的行政机关，而只限于行政程序中的行政相对人。“一般来说，如果你对被诉行政行为有利害关系，可以以自己的名义以原告资格提起行政诉讼。如果不提起诉讼，其他利害关系方可以作为第三方参加诉讼。”。

(二)“不起诉”涉及两种第三人情形

1.“不打官司”意义重大。

被诉行政行为中有利害关系的第三人未提起诉讼的案件很多。他们中的一些人本来可以作为原告提起诉讼，但由于各种原因没有提起诉讼。此时“不提起诉讼”的定义具有实质意义，是对这类第三人真实情况的客观描述。例如，治安案件中的加害人与被害人有直接的利益对立关系，任何一方都可以对治安行政处罚决定提起行政诉讼。但在某些情况下，比如犯罪者虽然认为处罚较重，但考虑到时间、诉讼费用等成本因素，并未提起行政诉讼，而被害人认为处罚较轻，提起行政诉讼。本案中，加害人完全符合立法规定的“不起诉”情形。除上述情形外，实质上的“不提起诉讼”还包括以下情形，即“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一方对具体行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当通知其他未提起诉讼的利害关系人作为第三人参加诉讼”。

2.“没有提起诉讼”只是描述性的。

本案中，第三人“不提起诉讼”并不代表对方有提起行政诉讼的真实意愿，而是他根本不可能提起行政诉讼。但由于其他利害关系人已经提起行政诉讼，且第三人的权益与被诉行政行为直接相关，因此他有必要作为第三人介入诉讼，以维护自己在他人提起的行政诉讼中的权益。从某种意义上说，这种情况下的第三人是被动进入诉讼程序的。比如土地权属行政裁决案件，人民政府裁定有争议的土地属于A村，与A村有争议的B村拒绝提起行政诉讼。由于裁决行为客观上有利于A村，其不可能对裁决行为提起行政诉讼，但由于B村已经对裁决提起行政诉讼，其有必要作为第三人参与诉讼，以维护自身权益。一般来说，当存在两个利益完全对立的当事人(没有协调的余地)时，《新诉讼法》规定的“不起诉”只有事实描述的意思。

三是对“对案件结果有利害关系”标准的分析

如前所述，“对案件处理结果有利害关系”的标准实际上涵盖了作出内容矛盾的行政行为的行政机关是第三人的情况，从而使确定第三人的标准更加科学。现在的问题是，在《新诉讼法》下，除上述行政机关为第三人的案件外，“与案件结果有利害关系”的范围可以扩大到什么程度？在这方面，本文主要关注以下两个问题。

(a)民事合同的一方能否成为第三方

在《1990年诉讼法》实施过程中，借助行政诉讼原告资格的解释，可以间接得出以下结论，即在行政相对人对相关行政行为提起诉讼的行政案件中，与提起行政诉讼的行政相对人有民事合同关系的其他个人或组织不能作为第三人。关于原告资格的判断，一般认为，与被诉具体行政行为具有法定权利义务，意味着与被诉行政行为有直接利害关系。如果相关个人或组织与行政相对人之间存在民事合同关系，其与处分行政相对人权益的具体行政行为之间仍存在一层民事法律关系，则无法作为原告起诉具体行政行为，其与行政相对人之间的民事合同纠纷可以通过民事诉讼解决。借助这一分析，可以推断出，在行政相对人对相关行政行为提起行政诉讼时，与行政相对人有民事合同关系的其他个人或组织不能成为行政诉讼的第三人，理由同上。

《新诉讼法》以“对案件结果有利害关系”为第三人认定标准后，第三人是否涵盖与行政相对人有民事合同关系的其他公民或组织？

立法机关对新法的解释支持将这种情况归入第三人范围，并给出如下案例:原农村土地承包经营户将其承包的土地转让给其他个人经营，农业部门或乡镇政府介入，使原承包农户可以向法院起诉，取得土地经营权的个人可以作为第三人参加诉讼(以被诉行政行为的利益标准)。原承包农户将其承包的土地转让给其他个人经营时，如果农业部门或乡镇政府要求已取得土地经营权的人统一种植某些作物，而已取得土地经营权的人拒绝接受，可以向法院提起诉讼。由于农业部门或乡镇政府没有要求原承包农民取消转让协议，原承包农民不能对干扰种植提起诉讼。但法院判决取得土地经营权的人败诉的，取得土地经营权的人可以请求解除土地出让协议。此时，原承包农户可以作为第三人参加诉讼(以下简称“农村承包经营户案”)。

实务部门对新法的解释认为，民事合同的当事人可以成为行政诉讼的第三人。有人认为“对办案结果有利害关系”包括两种情况:一种是有直接利害关系，一种是有间接利害关系。间接利益是指公民、法人或者其他组织的利益受到被诉行政行为的间接影响。例如，城建机关停止和拆除违法建筑的决定会损害建材销售单位的合同利益，但行政行为只是造成这种损害的间接因素，直接因素是建材销售合同的变更或中止履行(以下简称“建材销售单位案件”)。过去一般认为该建材单位可以通过民事诉讼维护自身合法权益，但不能作为第三人加入建设单位提起的行政诉讼。新法规定，第三人参与诉讼的立法目的是维护第三人的合法权益。理解“有法益”，应以被诉行政行为对个人和组织权利义务的实际影响为标准，既包括直接利益，也包括间接利益。《行政诉讼法》的修改将被诉行政行为和案件结果的利益纳入利益范畴，承认间接利益为判断第三人的标准之一。因此，只要实际影响到公民、法人或者其他组织的合法权益，即视为有利害关系。这和原告一样”。

学术界有代表性的观点也赞同民事合同当事人可以成为行政诉讼第三人的观点。如果有意见，新法规定的“对办案结果有利害关系”中的“办案”，可以理解为按照行政程序办案时受到影响的外人的利益，包括外人承担义务或丧失权利的案件。比如一家建筑公司和县公路局签订了修建公路的行政合同，然后建筑公司和一家沥青厂签订了供应2000吨ofNo的民用合同。一份沥青合同，其中明确规定沥青将用于前一份行政合同中所称的公路建设。公路工程开工后，县公路局以工程质量要求较高为由，不同意施工公司签订的供货合同，要求施工公司从另一家沥青厂购买名牌B水泥(应该是“沥青”)，但施工公司不同意。县公路局单方面终止了行政合同，导致建筑公司与一家沥青厂之间的民事合同未能履行。建筑公司提起行政诉讼，某沥青厂请求作为第三方参加行政诉讼。原因是县公路局单方解除行政合同侵犯了其民事合同权益。法院认为判决结果会影响民事合同的履行，因此同意了水泥厂(应为“沥青厂”)的请求(以下简称“沥青厂案”)。

2.质疑民事合同当事人作为行政诉讼第三人。

本文对上述立法、司法和学术观点持有不同意见。本文的基本观点是，在民事合同履行过程中，行政机关处理的是民事合同一方当事人的权益。当事人对行政行为提起行政诉讼时，民事合同的对方当事人不应作为第三人参加诉讼。以下分析结合前面三个案例。

(1)民事合同当事人作为行政诉讼的第三人，是否有利于查明事实。

设立行政诉讼第三人的目的之一是“帮助人民法院查明事实，保证案件审理质量”。所谓查明事实，应当理解为查明作为行政行为根据的事实，即行政机关在作出行政行为的过程中，为了完成行政任务而作出法律行为所依据的事实，而不是与作出行政行为无关的其他事实，如对方与他人存在民事债权债务关系等。很简单，相对人在其他民事法律关系中是否承担民事债务，不是行政机关作出行政行为时应当考虑的因素，行政机关没有必要扩大其考虑的事实情况范围。

调查上述三个案件，很难说将相关民事合同当事人列为第三人参加诉讼有利于人民法院查明事实。就“农村承包人案”而言，农业部门或乡镇政府要求获得土地经营权的人统一种植某些作物，这是基于他们对未来收获事实和获得土地经营权者所取得的收益的预测。他们考虑取得土地经营权的人是否与原土地承包人解除土地出让协议，是否因其要求统一种植某种作物而解除土地出让协议，从而影响原土地承包人的收入，这并不是事实。换句话说，人民法院在审查农业部门或者乡镇政府的责令行为是否合法时，不需要查明取得土地经营权的人与原土地承包人签订土地流转协议的事实。很简单，查明这个事实与判断被诉行政行为的合法性无关。就“建材销售单位案”而言，城建部门在作出停止施工、拆除建设单位违法建筑的决定时，只需查明建设单位是否从事违反相关立法的建设活动即可。建设单位提起行政诉讼时，人民法院的司法审查是针对城建机关停止施工、拆除的决定。需要查明的关键事实是城建主管部门是否有充分的事实依据作出决定，即主管部门是否有充分的证据支持建设单位的违法建设活动。建设单位与建材销售单位之间是否存在民事销售合同，与城建机关的行政决定是否合法无关。“沥青厂案”的情况和施工单位案类似，就不详细分析了。需要注意的是，本案的设定并不能完全证明设立第三人的必要性。根据提供的案例，沥青厂实际上已经成为政府单方面解约的隐含对应方，因为它已经提前知道施工公司使用的是某沥青厂的沥青，并明确要求施工公司改用其他厂家生产的沥青。因此，他终止合同的行为所依据的事实已经涉及到一家沥青厂。如果是这种情况，沥青厂不仅有权在建筑公司起诉的案件中作为第三方参与诉讼，还可以作为原告直接对被告解除合同提起行政诉讼。

(2)在行政诉讼中作为第三人是否有利于提高诉讼效率，节约司法资源。

行政诉讼设立第三人的另一个目的是简化诉讼程序，节省诉讼时间和费用，简单提高诉讼效率，节约司法资源。然而，通过考察支持民事合同当事人作为行政诉讼第三人的三个案例，我们很难得出明确的结论。

就“农村承包经营户案”而言，人民法院主要审查被告的行政命令行为是否合法，只需要查明被告的行为是否针对取得土地经营权的人，当事人是否是真正的土地经营权人。至于当事人可以在行政命令合法的情况下终止与原土地承包人的土地出让协议，与审查被诉行政行为的合法性无关。查明上述事实明显超出人民法院事实认定的范围，不仅不简化诉讼程序，节省诉讼时间，而且增加法院负担，浪费司法资源。同样，在“建材销售单位案”中，由于城建机关停止施工、拆除的决定是基于建设单位的违法建设行为，人民法院只审查城建机关能否证明建设单位确实有违法建设。至于建设单位是否与建材销售单位签订了建材销售合同，后者是否因审理行政案件而损害合同利益，与案件审理无关。把建材销售单位列为第三方，让其陈述上述事实，是浪费司法资源。在“沥青厂案”中，沥青厂被列为第三人，也存在诉讼程序复杂、浪费诉讼时间、降低诉讼效率、浪费司法资源等问题。

另外需要指出的是，在现实生活中，类似“建材销售单位案”、“沥青厂案”这样的案例很多。在这种案件中，有时会有许多当事人与提起行政诉讼的原告发生民事债权债务关系。如果他们都承认自己的行为与案件结果有利害关系，并作为第三人参与诉讼，可能会有大量的第三人。如果人民法院要查明其与原告之间是否存在民事合同关系，案件的处理结果是否影响其合法权益，必然导致审理期限延长，进一步影响诉讼效率，浪费司法资源。可能有人会认为《新诉讼法》规定的是“第三人可以申请参加诉讼”，而不是“必须参加诉讼”。因此，上述民事合同当事人申请作为第三人参加诉讼的情况可能不多，但反过来，如果申请人较多，也会出现上述问题。

(3)民事合同当事人作为行政诉讼的第三人，是否有利于保护自己的合法权益。

行政诉讼设立第三人的另一个目的是维护第三人的合法权益。然而，仔细分析表明，将民事合同当事人列为行政诉讼第三人，是因为他们在案件结果中的利益，不能达到维护第三人合法权益的目的。原因是这种情况下第三人参与诉讼的目的是维护其合同债权利益，但在行政案件审理过程中，第三人的民事债权利益不构成行政诉讼案件直接审理的对象，人民法院对被诉行政行为是否合法的判决不以侵害第三人的民事债权利益为标准。比如前三种情况，人民法院审理的对象是被诉行政命令、行政处罚等行为是否合法，原告的合法权益是否受到侵害。至于第三人主张的民事债权利益，不属于行政案件的范围。法院最终裁定原告败诉，第三人的债权权益只能通过另一场民事诉讼解决。即使法院最终判决原告胜诉，第三人债权利益的维护也只是一种“反映利益”，其不参与诉讼并不影响这种“反映利益”的获得。从这个角度看，民事合同当事人是否被列为行政诉讼第三人，与当事人权益的维护没有实质关系。很难说把它列为第三方是为了维护自己的合法权益。

事实上，最高人民法院的不同法官可能不会就是否将民事合同的当事人列为第三人达成一致。在列举行政诉讼中第三人的典型情况时，有的法官明确将民事合同当事人视为第三人。

基于以上分析，本文认为，与提起行政诉讼的民事合同一方具有民事债权债务关系的另一方具有行政诉讼第三人资格的观点，不能达到在行政诉讼中设立第三人制度的目的，行政诉讼第三人的认定不应延伸至与行政相对人具有民事合同关系的公民、法人或者其他组织。

(二)复议条件下的下级行政机关是否变更为第三人

《新诉讼法》与《1990年诉讼法》的主要区别之一是，行政复议机关和作出原行政行为的行政机关是共同被告。但复议机关变更原行政行为时，新法与旧法并无变化，即规定行政复议机关应为被告。理由是复议机关的变更决定构成新的行政行为，对方不服的，行政复议机关应当是被告。但是《新诉讼法》实施后，对于是否将作出原行政行为的下级行政机关列为行政诉讼第三人，仍然没有统一的认识。

1.观点不同。

据笔者观察，在复议变更的情况下，原行政行为作出机关能否成为行政诉讼的第三人，立法机关和学术界没有明确的意见。在这个问题上的分歧主要在于司法实践部门。例如，杨法官在讨论行政诉讼第三人的认定标准时指出，虽然在《新诉讼法》下，对同一原告作出矛盾行政行为的两个行政机关可以互为第三人(第三人与被诉行政行为有利害关系)， 但《行政诉讼法》规定的“与被诉行政行为的利益关系”仅限于与原告无隶属关系的两个行政机关的矛盾行为，排除江必新、邵长茂认为复议机关在行政复议案件中变更被告的行政行为，复议机关为被告。 但是，由于人民法院既要审查原行政行为，又要审查复议决定，所以作出原行政行为的行政机关可以列为第三人。

2.司法实践。

为了考察实际情况，本文以“行政复议”、“第三人”、“判决”为关键词，对2015年6月9日至2016年6月9日北大法宝行政诉讼案件进行检索，共检索到13条有用信息。行政复议有两种不同的情形: (一)复议机关以申请人的复议申请不符合受理条件为由，决定不受理申请，导致诉讼案件的；(二)复议机关变更原具体行政行为内容，引发诉讼案件的。与本文相关的是第二类案例。在阅读检索案件的具体内容后，发现在实践中，人民法院对于复议机关变更原行政行为引起的行政诉讼案件，是否将原行政行为作出机关列为第三人，存在不同的做法。基本情况是:列为第三人的案件比没有第三人的案件略多。其中，原行政行为作出机关列为第三人的案件有: (一)杨、灵宝市人民政府治安行政处罚案；(2)安徽省王昌平、王伟、怀远县人民政府行政复议、行政撤销等；(3)阳信县威远口镇金盆村4组与黄石市人民政府之间的其他案件；(4)张文诉重庆市人民政府行政复议案。原行政行为作出机关未列为第三人的案件有: (一)黄与湛江市人民政府行政复议决定纠纷案；(2)聊城市塑料工业公司与聊城市人民政府行政复议案。从以上案例来看，虽然下级行政机关被列为第三人的案例略多，但搜查案件的范围和获得的案件数量并不具有极强的代表性，所列或排除的案件客观存在，因此没有必要直接得出原行政行为作出机关被列为行政诉讼第三人的结论。

3.评价意见。

理论上讲，复议机关变更原行政行为，当事人拒绝提起行政诉讼的，人民法院不应将原行政行为作出机关列为第三人。原因如下:

首先，复议变更下的行政诉讼案件的审查对象是行政复议决定。根据我国学术界对行政复议决定属性的一般认知，复议决定仍然是行政行为。复议变更原行政行为后，原行政行为已失去效力。实际影响相对人权益的不是原行政行为，而是行政复议决定。相对人拒绝提起行政诉讼时，争议的对象是行政复议决定，而不是原行政行为。在司法审查过程中，人民法院审查行政复议决定，即行政复议机关作出决定所依据的事实和适用的法律是否正确，程序是否违法。由于审查对象与原行政行为作出机关之间没有太大联系，因此列举原行政行为作出机关介入诉讼的意义不大。

第二，行政复议机关应当独立承担对行政复议决定合法性的举证责任。行政复议是行政自我监督的法定制度。行政复议机关依法对申请复议的行政行为的合法性、合理性进行审查，有权根据自己的调查和了解，独立作出行政复议决定。特别是在准备作出变更原行政行为的复议决定时，他以自己调查的证据和依据作为判决的依据。换句话说，他是在充分调查了解原行政行为引发的行政争议案件的基础上做出自己的判断，他做出的复议决定是独立意志的体现。复议决定提起行政诉讼后，行政复议机关有义务提供充分证据证明复议决定的合法性。在法院进行司法审查的过程中，原行政行为作出机关没有怀疑的余地。

第三，比较法的经验值得借鉴。在复议和变更案件中，典型的法国国家或mainland China相关地区没有直接批准增加原行政行为作出机关作为第三人。比如在台湾省，根据《行政诉讼法》第四十一条、第四十二条、第四十四条的规定，诉讼参与分为必要参与、独立参与、辅助参与等几种类型。其中，必要的参与与申诉制度无关。至于后两种诉讼参与与申诉制度的关系，学者吴庚认为，在独立参与的情况下，“如果诉讼的被告机关是原纪律处分机关，申诉决策机关不得参与。”相反，上诉决定机关是被告机关，不允许原处罚机关参与，否则就违背了设立上诉制度的本质”；在“辅助参与”的情况下，上诉决策机关不能协助被告的原处罚机关参与诉讼。在这种情况下，上诉程序和行政诉讼程序是有关系的，下级审判机关没有理由要协助上级程序！反之，如果信访人决定该机关为被告机关，则撤销或变更原处罚，下级机关(即原处罚机关)也无需协助其使当事人与上级机关(即被告机关)竞争，即使下级机关和上级机关属于不同的公法人(例如一个是中央机关，另一个是县市机关)。“由此，从根本上否定了上诉决定被起诉时原作出处罚的机关参与诉讼的可能性。