非首都功能 各国这样疏解非首都功能

7月24日，京津冀协同发展促进会在北京召开。会议强调，要紧紧围绕有序缓解北京非首都职能的核心和首要任务，明确路线图和时间表。今年2月，中共中央总书记习近平指出，“解决北京的非首都功能，促进京津冀协调发展，是一项巨大的系统工程。”显然，缓解北京非资本职能的目标已经明确。事实上，许多国家在解决非资本职能方面走在我们前面，并获得了许多可供借鉴的经验和教训。

资本是什么？慈海被解释为“最高国家权力机关所在地是全国的政治中心”。对于这个定义，中外人士基本一致。然而，现代国家的一个普遍现象是，资本的政治地位与经济和文化权力重叠，这必然导致大规模的工业集中、大规模的人口集中、交通堵塞、环境污染和高房价等问题。如何通过解除非资本职能来解决这种情况，是许多国家面临的难题。纵观世界上很多国家的做法，可以归纳为三种方式:新规划、新灶、保守治疗。

日本:建在东京以外的一个分中心

有一种资本，深深植根于一个国家的悠久历史。除了成为政治中心，在工业化过程中有时还会在经济、社会、文化、科技等领域占据领先地位。北京、东京、伦敦、巴黎都是这样。这就不可避免的带来了一系列的问题。因为迁都不现实或不可行，东京和伦敦的经验是注重规划引导，采取就地缓解城市功能的方式，达到缓解效果。

自17世纪以来，东京一直在日本的国家政治生活中发挥着重要作用。20世纪，快速的经济增长使东京都市圈的人口和经济规模在世界首都圈首屈一指，也给交通、环境和住房带来了巨大的问题。东京除了坚持不懈地调整产业结构、控制人口规模、完善公共交通建设外，还于1958年在新宿、池袋、涉谷建立了三个分中心，随后在八九十年代分别在上野(浅草)、Osaki、西村(龟山)、东京临海建立了四个分中心。每个分中心都有完善的办公、购物和休闲设施，有效分散了东京市区的压力。上世纪下半叶，日本加紧了东京都市圈以外的新城建设，如塔玛新城、港北新城、千叶新城等。经过首都圈基本规划的五次修订和实施，东京已经建成了“中心区-次中心-周边新城-邻县中心”的多中心、多层城市格局。

英国:一些政府部门搬出了伦敦

在19世纪，伦敦这个建于更久以前的超级城市，出现了大腹便便的迹象。为了减轻伦敦城市功能的过度集中，巴罗委员会于1937年成立，以规划伦敦地区。1946年《新城镇法》通过后，当局围绕中心城市建设了八座卫星城。

自20世纪60年代以来，英国政府掀起了一波将部分政府部门或下属机构迁至中心城市以外的小城镇的浪潮，大学和大型企业总部纷纷迁出城市。从这一时期开始，形成了以大伦敦为核心的“伦敦-伯明翰-利物浦-曼城集团”，避免了伦敦单一中心的高度集中，发展成为具有世界影响力的大型都市经济区。伦敦建成的发达的地铁网络和公交系统，以及多元化、层次化的住房保障体系，也为许多国家提供了借鉴。

澳大利亚:两大城市之间的妥协

单一功能资本的政治中心功能突出，而经济文化中心等资本的其他功能不突出。这样的首都往往出现在历史较短的联邦国家，比如澳大利亚的堪培拉，加拿大的渥太华，美国的华盛顿。新中国成立之初，几个大城市经常争夺建设首都的荣誉，但由于平衡和妥协的策略，新的首都最终花在了别处。

1901年澳大利亚联邦成立后，联邦政府选择了当时的内陆城镇堪培拉，而不是悉尼和墨尔本作为首都。政府收集了全世界新首都的规划方案，最终美国建筑师格里芬夫妇的方案胜出。1913年开工，1927年竣工。这个新规划的年轻城市，设计优雅，绿眼睛。全市建筑以州政府机关为主，联邦政府是全市最大的用人单位。截至目前，堪培拉人口超过35万(根据2011年人口普查数据)，充分体现了其政治中心的地位。

美国建国之初，美国在选择首都时也面临类似的争议。1791年，政策制定者最终决定在波托马克河北岸划出一个菱形区域来建造新首都。

尼日利亚:锡矿成为新首都

为了解决首都“大城市病”这个头疼的问题，现代国家还有别的路可走，就是另起炉灶——迁都。在首都是一个大而全的“国家政治、经济、文化中心”的国家，有很多人因为首都感染了“大城市病”而被迫迁往首都。虽然迁都不容易，但20世纪下半叶，一些国家已经迁都或准备迁都。数据显示，从1950年到2000年，世界上有13个国家完成了迁都工程。以下是五个有代表性的迁都案例。

尼日利亚是西非国家，是非洲人口最多的国家，总人口1.73亿。独立之初，首都是最大的城市拉各斯，人口过于拥挤。由于种族、宗教和人口问题，该国领导人在1979年宣布，他们将搬到阿布贾，国家地理中心。阿布贾原本是一个锡矿，由日本著名建筑师肯兹·葛覃负责设计新都的建筑方案。由于频繁的战争和政变，新首都的建设在20世纪90年代初结束。从那以后，阿布贾的人口迅速增长，现在已经超过100万。不知道以后会不会成为第二个拉各斯。

缅甸:突然快速迁都

与尼日利亚的迁都时间相比，缅甸的迁都计划得到了大力实施。2005年，缅甸军政府突然命令很多政府部门撤离最大城市仰光，搬到中部山区只有10万常住人口的小城市宾马纳。第二年，新首都被命名为内比都。当局给出的迁都理由是“为了更好地治理国家”。虽然看起来动作很匆忙，但有媒体报道称，军政府已经提前做好了规划和准备。在时任美国总统的小布什将缅甸列为“暴政前哨”后，军政府加速行动，最终迁都。

巴西:新都城世界文化遗产

巴西的新首都巴西利亚可以说是所有国家实施迁都计划最完美的模范城市。1956年，巴西政府选择了中部荒野的小镇巴西利亚作为新首都。经过四年的建设，1960年，政府告别了作为首都近200年的里约热内卢，迁往巴西利亚。巴西利亚带动了巴西中部的发展，精心规划，精心建设，使得这座新城在全球城市中独树一帜。由于其明确的行政职能定位、有限的城市建筑高度和绿色的眼睛，城市规模得到了严格控制。巴西利亚于1987年被列入联合国世界文化遗产名录，是世界上最年轻的文化遗产。它也是世界上20世纪后建立的最大城市。

哈萨克斯坦:新都人口不到一半

哈萨克斯坦的老首都阿拉木图是中亚最大的城市。靠近边境，地处地震带，不符合安全需要。更突出的问题是首都发展了60多年，人口爆炸和环境恶化的问题非常突出，发展空间不大。哈萨克斯坦于1994年7月通过迁都阿克莫拉的决议，随后进行了大规模的重建和扩建工程，并于1997年12月迁都新都。次年，阿克莫拉改名阿斯塔纳，成为哈萨克斯坦纯粹的政治中心。新首都的人口比旧首都阿拉木图少了将近一半。此举成功实现了政治职能与不堪重负的旧首都分离的目标，阿拉木图依然占据着哈萨克斯坦最大的经济文化中心。

韩国:搬到新首都并不顺利

随着90年代韩国经济的高速发展，首尔周边的大都市区聚集了全国一半左右的人口和一半以上的经济产值，造成了过度集中的现象。另外，首尔距离朝韩军事分界线(三八线)只有40公里，朝鲜还威胁韩国“把首尔变成火海”。卢武铉当选韩国总统后，开始计划建立新的国家政治中心。经过对四个备选地点的综合评价，焉耆县和周公因其在水资源、交通和开发用地方面的优势而受到青睐。2003年，韩国新首都世宗城开始建设，但并不顺利。执政党和反对党的纠缠和政治角力使迁都计划经历了曲折。最终，新的行政首都世宗市于2012年7月1日正式成立。自当年9月以来，已有30多个政府部门和数万名公务员迁至世宗市，而总统办公室、国民议会、国防部和外交部仍留在首尔。这种政治职能的不完全转移仍然存在争议，因为在政府一分为二后，公务员往返首尔需要两个小时，这被指责降低了行政效率。

类似韩国世宗城的例子有马来西亚的普特拉贾亚。吉隆坡作为国家的经济文化中心，是国会和国家元首的居所，但联邦政府的行政中心和联邦法院早在1999年就迁到了美丽的城市布城。