突发事件应对法解读 突发事件应对法讲课稿

规范应急管理 保障公民权益 ——解读突发事件应对法 一、突发事件应对法基本理论 、什么是突发事件 、什么事突发事件应对法 、为什么要制定突发事件应对法 、突发事件应对法的主要理念 二、突发事件应对法主要内容 突发事件的预防和应急准备制度 突发事件的监测制度 突发事件的预警制度 突发事件的应急处置制度 突发事件的事后恢复与重建制度 三、提高依法应对突发事件的能力 、树立依法应对理念 、树立预防为主、预防与应急相结合理念 、树立应急行政理念 一、突发事件应对法基本理论 、什么是突发事件 突发事件应对法第三条指出： 本法所称突发事件， 是指突然发生， 造成或者 可能造成严重社会危害， 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、 事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件。 突发事件的特点是“社会性、危害性、严重性”。首先是“社会”的。突发事件 只有超越个案和局部地点，其影响范围足以达到所谓“社会性”的程度才是本法所 称的突发事件；其次是突发事件具有“危害性”，包括危害性威胁和危害性损害， 主要是对社会、 政府、 国家安全利益的威胁和损害； 再次是前述突发事件的社会 危害性达到“严重”的程度。 、什么是突发事件应对法 突发事件应对法是调整突发事件的预防与应急准备、 监测与预警、 应急处置 与救援、事后恢复与重建等应对活动的法律规范。 对于新颁布的突发事件应对法， 如果用一句话概括的话， 那就是它属于非常态法 律秩序的基本法。“非常态”和“基本法”是两个关键词，前一个说它存在的客观根 据，后一个说它在法制中的地位。 首先它是“非常态法” 什么叫“非常态”？打个比方，就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同 的生活安排一样， 国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。 其 实所有的法律制度都是基于社会秩序的状态设计的。 人类进行有效率的生产和持 续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态， 国家的民主决策制度和人民的自 由权利在很大程度上都是为常态社会安排的。 因此各国在宪政之初， 于制宪时都 会规定“非常状态”的条款，以便回答常态法律制度失灵的问题。我们可以将常态 立法称为“晴天法案”，大多数立法属于“晴天法案”。一般而言，有关公民权利和 国家制度的现行法都是按常态在经常性秩序的前提下设计制定的。 但是国家和社会也会遭遇不测风云， 主要表现为社会基本安全利益遭受威胁 或者危害， 原来的法律安排就得改动， 按照平时那样按部就班地工作和生活就不 行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排， 这种立法可以称为 “雨天法案”。突发事件应对法规制的对象，也就是正常的社会生产、生活遭受突 发事件影响时， 国家该怎么办？人民的权利是什么？常态状况下的权利、 义务是 否可以改变？解决的是正常状态打断之后的制度设计问题， 特别着眼于非常状态 下国家与公民活动规则的基本原则与框架。 我们国家的非常态法制， 大致可以分为四种： 战争、动员、 紧急状态和行政 应急管理。 现在的突发事件应对法， 属于第四种的范畴， 所以也可以将该法称为 行政应急管理基本法。 其次它是一部“基本法” 从法理上而言，“基本法”一般是相对其他单行法和专门法而言的。其实在应 对突发事件时，此前并非无法可依，一般分为两类：一类是单项行政应急立法， 比如防洪法、 防震减灾法、 核电厂核设施应急救援条例、传染病防治法、 公共卫 生事件应急条例。 但是，这些单项立法的突出问题是， 它们不但缺乏统一性和协 调性，而且在行政应对措施的有效性、 合法性保障机制等方面相对不足； 一类是 行政应急预案， 属于行政工作计划的范畴。 但它不能在已有法律授权之外设立新 的行政应急权利义务，只能是对现有法律授权的具体实施办法。 但这两类不能满足在法律上统一和有效应对突发事件的需求。 因此从这种意 义上说，突发事件应对法的出台不是简单地对现行做法进行法律确认， 而是着眼 于整体应急框架的建立，着眼于基本法律原则和规则的实现。 “基本”二字具体能从哪里看出来？ 突发事件应对法的出台建立了一个完备、 系统的应急框架体系， 是与应急管 理的全过程相适应的。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、 恢复重建”的全过程。而且值得指出的是，以前的应急法律法规一般都重点着眼 于“危机处置”，而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重 点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据， 保证信息畅通和判断准确； 后端延 伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了 一个系统、完备的权利、义务框架，所以说它是一部基本法。 、为什么要制定突发事件应对法 从建设法治政府的角度看， 如何应对突发事件， 是一个由来已久的命题， 而 将其上升到应急法制层次， 将政府紧急权力规范于立法， 则是 20 世纪初的事情。 至于突发事件应急法制成为各国应对突发事件的普遍模式，则是到了更晚的 20 世纪中后期。 就中国而言， 2003 年以前，政府对于应对突发事件的重视程度还没有上升 到全面和理性地长期应对的高度， 预防机制薄弱， 危机发生后多半只能被动应对。 像 1988 年上海甲肝事件发生后，虽然政府很快就出台了《传染病防治法》 ，但 并没有就此对各类可能的突发事件做好应对方案。 2003 年的“非典”事件，不仅 使我们的国际形象受到了损害， 也使我们的经济受到了损害， 终于促使我们的党 和政府下定决心，从制度上、技术上寻找正确应对突发事件的办法和措施。 据初步统计， 目前我国至少已经出台涉及突发事件的应急法律 35 件、行政 法规 36 件、部门规章 55 件。2006 年 1 月，国务院发布了《国家突发公共事件 总体应急预案》，以此为标志， 我国形成了以 《国家突发公共事件总体应急预案》 为总纲，以 25 件专项预案、 80 件部门预案以及全国 31 个省级突发公共事件总 体应急预案为主体的全国应急预案框架体系。 这些预案以有关法律、 法规和国务 院规定为依据， 既有机衔接相关应急法律、 法规， 又对应急法律、 法规加以具体 化，使整个危机管理沿着法制的轨道推进， 使我国突发公共事件的危机管理进入 了规范化阶段。 更为重要的是， 《中华人民共和国突发事件应对法》于 2007 年 11 月 1 日生 效实施，这是中国公共危机立法从单项治理过渡到综合治理的历史性标志， 从根 本上解决了政府应急行为的合法性、 正当性和合理性问题。 这部法律的一个重要 意义是， 通过强化政府在突发事件中的法定权力、 职责和责任， 使政府依法应对 突发事件的能力不断提高，执政能力不断增强。 实践表明，政府能否在非常状态下做到依法办事，有效地处理应急情况， 不滥用权力，不破坏法治，这是对一个政府行政能力和法治水平的重大考验。 从我国目前应对突发事件的现状看。 现阶段我国的应急管理体制、机制和 制度仍然存在着如下缺陷： 一是应对突发事件的责任不够明确， 统一协调、 灵敏 应对突发事件的体制尚未形成；二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强、 危机意识不够高， 同时，依法可以采取的应急处置措施也不够充分、 有力；三是 突发事件的预防与应急准备、 监测与预警、 应急处置与救援等制度、 机制不够完 善，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防； 四是社会广泛参与应对工 作的机制还不够健全，公众危机意识有待提高，自救与互救能力不强。 这些问题的存在， 使得一些不该发生的事件发生了， 能够控制的危害没有得 到有效地控制。 一个值得深思的现象是， 世界上有一些国家各类突发事件， 尤其 是自然灾害也不少，但是造成很大损失的情况却不多。之所以能够做到这一点， 最重要的是这些国家有着相对完备和成熟的应急管理体制、机制和制度。 、突发事件应对法的立法理念 1、坚持效率优先：赋予政府多项应急权力 突发事件应对法规定， 自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件发生后， 履行统 一领导职责的人民政府可以采取多项应急处置措施。 这些处置措施包括： 组织营救和救治受害人员， 疏散、撤离并妥善安置受到 威胁的人员以及采取其他救助措施； 迅速控制危险源， 标明危险区域， 封锁危险 场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；立即抢修被损坏的交通、 通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难 场所和生活必需品， 实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施； 禁止或限制使 用有关设备、 设施，关闭或限制使用有关场所， 中止人员密集的活动或者可能导 致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施； 启用本级人民政府设置的财 政预备费和储备的应急救援物资， 必要时调用其他急需物资、 设备、设施、工具； 组织公民参加应急救援和处置工作， 要求具有特定专长的人员提供服务； 保障食 品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。 此外，法律还授权政府可依法从严惩处囤积居奇、 哄抬物价、 制假售假等扰 乱市场秩序的行为， 稳定市场价格， 维护市场秩序； 依法从严惩处哄抢财物、 干 扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为， 维护社会治安；采取防止发生次生、 衍生事件的必要措施。 根据这部法律， 社会安全事件发生后， 有关人民政府应当立即组织有关部门 依法采取强制隔离当事人、 封锁有关场所和道路、 控制有关区域和设施、 加强对 核心机关和单位的警卫等措施； 发生严重危害社会治安秩序的事件时， 公安机关 还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。 2 、限制和保护相统一：最大限度保护公民权利和自由 《突发事件应对法》 的立法目的， 就是使宪法民主制度和公民的基本权利和 自由，在非正常情况下得以保持和维系，使宪法基本价值不陷入危机。 国家的人民民主制度和人民享有的自由和权利， 是现代政治制度中的共和国 制度赖以生存的价值基础。 但是一旦出现危害社会的突发事件， 为了维护社会共 同体的利益， 必须实行国家权力的集中， 减少国家决策的民主程序， 对公民权利 和自由进行一些必要的限制，并使其承担更多的公共义务。 《突发事件应对法》 的立法理念， 就是在有效控制危机， 维系社会共同利益的同时， 尽量将对民主和 自由的影响压缩到最低的程度。 因此，平时管理与应急管理的转换， 成为贯穿这 部法律的中心。法律必须为区分平时管理措施和应急管理措施提供界限和标准， 包括从平时管理向应急管理的转变条件，再从应急管理到平时管理的转变条件。 也就是说， 突发事件发生时， 在什么样的情况下允许政府从平时管理进入应急管 理；当突发事件造成的危机减轻或消除时， 政府怎样立刻结束应急管理， 从应急 管理转换到平时管理。 这二者的转换必须纳入法律框架之中。 没有第一个转变就 不能有效、 及时地控制危机， 而没有第二个转变就可能造成应急权力的滥用， 所 以必须设置必要的界限。 从应急管理转为平时管理， 比较从容， 例如这部法律做 了一个统一的规定： 当突发事件造成的危机减轻或消除， 采取平时管理足以控制 时，必须立即停止继续行使应急措施。 而从平时管理进入应急管理的转换界限， 则不易做出统一的划分。 因为突发 事件发生的类型不同、 区域不同、 程度不同， 很难统一规定在什么样的情况下进 入应急管理状态。“因此在法律中第三章规定对于可预见的突发事件，采取预警 制度。预警期是日常状态和应急状态的过渡，使公众有一个可以接受的转换期； 对于不能预见的突发事件， 则以突发事件的发生作为平时管理进入应急管理转换 的界标。”《突发事件应对法》秉承一个原则：突发事件发生后，保护人民的生 命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。 3 、着眼应急管理合法性：提高应对突发事件的法律能力 政府的应急能力分为危机克服能力和法律能力。 危机克服能力。 是在面对突 发公共事件对国家和人民生命财产造成的严重社会危害和威胁， 采取有效措施控 制、减轻和消除社会危害， 尽快恢复正常社会秩序的能力。 例如， 出现人类饮用 水资源污染突发公共事件，使污染面积不再扩大，尽快引入新水源和净化污水， 以及防止水污染疾病等其他政府应急措施。 危机克服能力的衡量标准是有效性和 及时性，主要是政府措施的应急效率问题。 法律能力则涉及政府应急措施的社会 价值评价问题。 法律能力关注的中心问题是政府的应急措施对公民自由和权利，包括经济、 社会、政治、家庭和其他方面的自由和权利限制或者中止； 对国家决策和监督活 动民主制度的影响，例如，政府制定发布立即生效的行政命令的权力是否正当。 限制和停止人民的自由和权利，限制国家决策的民主程序的条件、程度、时间、 方式，究竟怎样才是合适的和正当的。 提出法律能力的基础是政府采取应急措施 不能没有任何道德和社会约束， 不能为了克服危机而无所顾忌为所欲为， 也不能 以克服危机为由不计任何物质和社会代价所以政府应对危机的法律能力是政府 实施应急行为取得社会普遍认可和取得合法性评价的能力。 现在有关规定的应急措施较多地考虑有效性， 存在合法性保障机制不充分的 问题。《突发事件应对法》就是着眼于提高政府应对突发事件的法律能力，使政 府能在法律的框架下处理突发事件。 明确在应急管理阶段， 政府可以采取什么应 急措施和依照什么规则采取这些措施。保证政府运用各种应急社会资源的行为， 具有更高的透明度， 更大的确定性和更强的可预见性。 举个例子， 政府在应对突 发事件时可能会要求公民提供财产或提供服务。这在法律上可以有不同的性质： 或者属于公民自愿主动的志愿行为， 不需要国家给予回报； 或者属于公民履行法 律规定的普遍性公共义务， 国家对此应当给予一些补助； 还有就是政府应急征收 征用私人财产和服务，政府事后应当给予补偿。这些问题在《突发事件应对法》 中将作出明确的规定。 三、突发事件应对法确立的主要制度 突发事件的预防和应急准备制度 突发事件的预防和应急准备制度是整部法律中最重要的一个制度， 包括如下 具体内容： 一是提高全社会危机意识和应急能力的制度。 主要包括： ①各级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识 和自救、互救能力； ②基层人民政府应当组织应急知识的宣传普及活动，新闻媒体应当无偿开 展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传； ③基层人民政府、居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当开展必要 的应急演练； ④机关工作人员应急知识和法律法规知识培训制度。 二是隐患调查和监控制度。 主要包括： ①县级人民政府应当对本行政区域内危险源、危险区域进行调查、登记、 风险评估，定期进行检查、监控； ②所有单位都应当建立健全安全管理制度，矿山、建筑工地等重点单位和 公共交通工具、 公共场所等人员密集场所， 都应当制定应急预案， 开展隐患排查； ③县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社 会安全事件的矛盾纠纷。 三是应急预案制度。 预案是应对突发事件的应急行动方案， 是各级人民政府 及其有关部门应对突发事件的计划和步骤， 也是一项制度保障。 预案具有同等法 律文件的效力， 比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力， 国务院部门的 专项预案与部门规章有同等效力， 省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效 四是建立应急救援队伍的制度。 主要包括： ①县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确立综合性应急救援队 ②人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍； ③单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍； ④专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练，提 高合成应急、协同应急的能力。 五是突发事件应对保障制度。 主要包括 : ①物资储备保障制度。国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调 拨和紧急配送体系； 设区的市级以上人民政府和突发事件易发、 多发地区的县级 人民政府应当建立应急救援物资、 生活必需品和应急处置装备的储备制度； 县级 以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况， 与有关企业签订协议， 保障 应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给； ②经费保障制度。 国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施， 保障突发事件应对工作所需经费； ③通信保障体系。国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建 立有线与无线相结合、 基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统， 确 保突发事件应对工作的通信畅通。 六是城乡规划要满足应急需要的制度。 城乡规划应当符合预防、 处置突发事 件的需要， 统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设， 合理确定应急 避难场所。 突发事件的监测制度 监测制度是做好突发事件应对工作， 有效预防、减少突发事件的发生， 控制、 减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要制度保障。 为此，本法从如下几 个方面作了规定： 一是建立统一的突发事件信息系统。这是一项重大改革，目的是有效整合 现有资源，实现信息共享，具体包括： ①信息收集制度。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多 种途径收集突发事件信息。 县级人民政府应当在居民委员会、 村民委员会和有关 单位建立专职或者兼职信息报告员制度。 获悉突发事件信息的公民、 法人或者其 他组织， 应当向所在地人民政府、 有关主管部门或者指定的专业机构报告。 地方 各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。 县级以上人民政府有关主 管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。 专业机构、 监测网点和 信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息； ②信息的分析、会商和评估制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇 总分析突发事件隐患和预警信息， 必要时组织有关部门、 专门技术人员、 专家学 者进行会商， 对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估； ③上下左 右互联互通和信息及时交流制度。 二是建立健全监测网络。具体包括： ①在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的 基础上，适当增加监测密度，提高技术装备水平； ②建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统； ③在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时，健全传 染病和不明原因疾病、 动植物疫情、 植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件 监测系统。 无论是完善哪一类突发事件的监测系统， 都要加大监测设施、 设备建 设，配备专职或者兼职的监测人员或信息报告员。 突发事件的预警制度 预警制度是根据有关突发事件的预测信息和风险评估， 依据突发事件可能造 成的危害程度、 紧急程度和发展趋势， 确定相应预警级别， 发布相关信息、 采取 相关措施的制度。 其实质是根据不同情况提前采取针对性的预防措施。 具体包括 如下内容： 一是预警级别制度。 根据突发事件发生的紧急程度、 发展态势和可能造成的 危害程度，分为一级、二级、三级和四级，分别用红、橙、黄、蓝色标示。考虑 到不同突发事件的性质、 机理、发展过程不同， 法律难以对各类突发事件预警级 别规定统一的划分标准。 因此，预警级别划分的标准由国务院或者国务院确定的 部门制定。 二是预警警报的发布权制度。 原则上，预警的突发事件发生地的县级人民政 府享有警报的发布权， 但影响超过本行政区域范围的， 应当由上级人民政府发布 预警警报。 确定预警警报的发布权， 应当遵守属地为主、权责一致、 受上级领导 三项原则。 三是发布三级、 四级警报后应当采取的措施。 这些措施总体上是旨在强化日 常工作， 做好预防、 准备工作和其他有关的基础工作， 是一些强化、 预防和警示 性的措施。 其中，最重要的有三项： ①风险评估措施， 即做好突发事件发展态势 的预测；②向公众发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；③对 相关信息报道工作进行管理。 四是发布一级、 二级警报后应当采取的措施。 发布一级、 二级警报， 意味着 事态发展的态势到了一触即发的地步，人民群众的生命财产安全即将面临威胁。 因此，这时采取的措施应当更全面，更有力，但从措施性质上仍然属于防范性、 保护性的措施。 在法律起草过程中， 有人提出， 这些措施中有的可能会损害人民 群众的合法权益， 如转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安 置，转移重要财产； 关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所， 控制或者限制 容易导致危害扩大的公共场所的活动等。 回答这个问题， 还是要回到立法的总体 思路上来， 即在特殊情况下如何比较利益大小。 在以往的抢险救灾中， 常发生因 个别人不肯撤离现场导致重大伤亡的情况， 有时甚至需要救援人员苦苦哀求一些 人撤离，这种情况对突发事件预防危害很大， 因此有必要在立法中赋予政府相应 的权力，避免因个别人的行为导致损害扩大。 当然，如果有事实证明突发事件将 不会发生或者危险已经解除，应当解除已经采取的有关措施。 突发事件的应急处置制度 突发事件发生以后，首要的任务是进行有效的处置，防止事态扩大和次生、 衍生事件的发生。突发事件的应急处置制度包括如下内容： 一是自然灾害、 事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施。 这些措 施包括： 组织营救和救治受害人员， 疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及 采取其他救助性措施； 迅速控制危险源， 标明危险区域，封锁危险场所， 划定警 戒区， 实行交通管制以及其他控制措施； 禁止或者限制使用有关设备、 设施，关 闭或者限制使用有关场所， 中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经 营活动以及采取其他保护措施等。 二是社会安全事件发生后可以采取的措施。 社会安全事件发生后采取的措施 具有较强的控制、 强制的特点。 这些措施包括： 强制隔离使用器械相互对抗或者 以暴力行为参与冲突的当事人， 妥善解决现场纠纷和争端， 控制事态发展； 对特 定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进 行控制； 封锁有关场所、 道路、查验现场人员的身份证件， 限制有关公共场所内 的活动等。 三是发生突发事件、 严重影响国民经济正常运行时可以采取的措施。 严重影 响国民经济正常运行的情况主要是指银行挤兑、 股市暴跌、 金融危机等。 在这种 情况下，国务院或者国务院授权的部门可以采取保障、控制等必要的应急措施， 包括及时调整税率，宣布税收开征、停征以及减税、免税、退税等调控措施；调 节货币供应量、 信贷规模和信贷资金投向， 规范金融秩序， 实行外汇和国际贸易 等方面的管制措施。 突发事件的事后恢复与重建制度 突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后， 应当及时组织开展事后恢复 和重建工作， 以减轻突发事件造成的损失和影响， 尽快恢复生产、 生活、 工作和 社会秩序， 妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。 突发事件的事后恢 复与重建制度具体包括如下内容： 一是及时停止应急措施， 同时采取或者继续实施防止次生、 衍生事件或者重 新引发社会安全事件的必要措施。 二是制定恢复重建计划。 突发事件应急处置工作结束后， 有关人民政府应当 在对突发事件造成的损失进行评估的基础上，组织制定受影响地区恢复重建计 三是上级人民政府提供指导和援助。 受突发事件影响地区的人民政府开展恢 复重建工作需要上一级人民政府支持的， 可以向上一级人民政府提出请求。 上一 级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供必要的援助。 四是国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有 关行业发展的优惠政策。 三、 提高依法应对突发事件的能力 对突发事件的应对情况如何， 可以从根本上衡量一个领导者的基本素质。 在 突发事件的应对和决策中， 随机性往往不可避免。 但是， 这并不意味着在突发事 件的应对与决策中， 政府可以为所欲为， 任意行事。 在一个法治社会里， 对突发 事件的处理必须遵循一定的原则和程序。 今天，要提高各级领导干部依法应对突 发事件的能力，首先必须深入贯彻落实《突发事件应对法》 ，树立和强化各级领 导干部的法治理念，具体应包括以下三个方面： 、树立依法应对理念 依法应对突发事件，也就是要排除法外行政。有人认为在应对突发事件行使紧 急权力时， 不应受到法律约束， 否则无法完成使命。 这个观点是不成立的。 应对 突发事件可能需要特事特办， 但不能以此为理由而背离法治的轨道和原则。 依法 行使危机管理权， 是现代民主法治原则的基本要求。 危机事件属于非常规决策和 非程序性问题， 因此，在危机事件的应对过程中， 政府危机管理权力运作的合法 性就显得特别关键。 危机状态下， 管理者虽然拥有许多紧急权力， 但不能滥用危 机管理权。 而且，在对一些涉外危机事件的处理中， 由于各国法律不尽相同， 处 理起来就更要小心谨慎。 较早的例子是，罗斯福在 1933 年 3 月 5 日援引《国家紧急状态法》宣布美国 进入“紧急状态”。此后，杜鲁门在1950 年 12 月～ 16 日、尼克松在 1970 年 3 月 23 日 和 1971 年 8 月 15 日 ，先后根 据《国家紧急状态法》宣布了“国家紧急状态”，并由此获得了 470 项法律授权。 这些法律授权涉及社会生活的方方面面， 在对外方面，主要是查封敌对国家财产、 禁止与之开展贸易等。直到 1976 年 9 月 14 日，美国国会基于对总统权力过大 的担忧，宣告废止《国家紧急状态法》 ，此后总统宣布国家进入紧急状态的权力 才受到限制，这时二战已结束了 31 年。至此，政府应急管理应当受到宪法和法 律的限制的观念逐渐被接受下来，成为现代法治社会里政府应急管理的重要理 、树立预防为主、预防与应急相结合理念 应对突发事件的出发点是“居安思危”，即不是被动等待和消极防御突发事件的 发生，而是在突发事件处于萌芽状态的时候， 通过早期监测和跟踪研究， 防微杜 渐，提前做好各种防范工作。 国外有关研究表明， 是否准备了应变计划对于突发 事件的解决影响重大。 从突发事件的持续时间来看， 一般的危机平均历时 8 周半， 而没有应变计划的危机要比有应变计划的危机长 2.5 倍，也就是 21.25 周。从后 遗症的波及时间来看， 一般的危机平均为 8 周，而没有应变计划的危机比有应变 计划的危机长 2.5 倍，达到 20 周。 由此可见，在出现突发事件时，事前有预防的危机比起没有预防的危机，受到 的损失要小。正如美国管理学家盖布勒所说：危机管理的精髓是“使用少量钱预 防，而不是花大量钱治疗”。对此，灾害经济学也提出了一个日益受到政府重视 的“十分之一”法则，即在灾前投入一分资金用于灾害的防治，通过降低灾害发生 的概率或者避免灾难的发生， 人类就可以降低十分的损失。 鉴于此， 中国 《突发 事件应对法》第 5 条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结 合的原则。 国家建立重大突发事件风险评估体系， 对可能发生的突发事件进行综 合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。” 那么，如何进行事前预防？一是，根据科学研究，事前制定好相应的应对措施， 完善突发事件的应急预案； 二是，根据预案进行应对突发事件的演习， 一方面锻 炼突发事件应对管理人员和群众的应变能力， 另一方面可以借演习检验预案， 查 遗补漏；三是，对突发事件进行物资、技术、财政、人员和信息等方面的储备， 提高应对突发事件的持续能力； 四是，对突发事件进行研究， 增强应对突发事件 的预测能力和解决力度。 、树立应急行政理念 在中国，政府的应急行政行为经常发生，当一次次灾难意外降临的时候，政府 都采取了一系列的应急行为。 政府应急权力是非常事件发生时政府所享有的采取 暂时性应变措施的国家权力。 在紧急情况下， 为了维护国家主权， 保护社会秩序 和社会公共利益， 政府可以根据宪法或法律的授权， 不顾法律的平时规定， 采取 必要的应变措施。 和个人在紧急情况下可以实施正当防卫或紧急避险一样， 国家 在紧急避险的时候， 也有不受平时法制拘束， 行使应变措施的权力。 比如在战争 或叛乱发生时， 宣告戒严； 在自然灾害、 瘟疫或财政经济上有重大变故时， 颁布 紧急命令。这些都是行使国家应急权力的表现。 正如前文所述，应急权力的行使，不仅意味着权力的集中与扩大，也同样意味 着公民权利的限制与缩减。 中国 《突发事件应对法》立法的根本原因也在于规范 政府的行政应急权力。 实际上， 为了规范这种应急权力， 世界各国在立法和实践 中一般对行政应急权力进行限制： 存在明确无误的紧急危险； 适用应 急权力的主体仅限于有权机关， 非法定机关行使了紧急权力， 事后应当由有权机 关予以确认； 必须依照有关法律规定的特别程序； 应急行为受有权机 关的监督； 应急权力的行使应当适当， 尽可能将负面损害控制在最小的程度 和范围，对明显可以不限制或不侵犯的公民权利和公民自由，不得限制或侵犯。 危机管理的成败与否，在很大程度上取决于政府部门和各级官员履行职责的效 果和效率， 政府在公共危机管理中发挥着核心和领导作用， 承担着主要责任， 负 有积极责任， 而不是消极责任。 也就是说， 政府在应对突发事件时， 不是仅仅做 到不做出违法侵权行为就可以了。 如果不作为， 或者不积极作为， 也要受到责任 追究。例如，在 2003 年中国应对“非典”事件的过程中，中央政府和地方政府都 广泛启动了积极问责机制， 这是新中国历史上首次在突发事件中短时间内就同一 问题连续地、大范围地追究官员责任。此后，“行政问责”逐渐纳入了权力责任制 度的视野， 尤其是面对各种突发的责任事故， 启动问责制成为包括从中央至地方 的制度选择，“问责制”已经成为突发公共事件应急法律制度的重要组成部分。

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