公文中保障措施的撰写

文 | 李展

在政策性、指导性公文写作中，为了确保方针政策、工作部署等落地生根、取得实效，须在明确指导思想、工作目标、主要任务等内容后提出保障措施，为方针政策、工作安排的落实保驾护航，使其能够全面实施、顺利推进、落实到位。

公文中的保障措施部分可使全文逻辑顺畅、结构完整、意蕴连贯，各级各类机关在拟制公文时都非常重视这部分内容的撰写。比如，2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，全文共分20篇，在提出指导思想、主要目标和发展理念，以及实施创新驱动发展战略、构建发展新体制等目标任务后，在第20篇明确了要“强化规划实施保障”，为规划的实施提供政策支撑。财政部、国家发展改革委、工业和信息化部、环境保护部2015年6月25日联合印发的《环保“领跑者”制度实施方案》，在明确了基本思路、环保“领跑者”的基本要求、环保“领跑者”的遴选和发布等内容后，从“建立标准动态更新机制”“加强管理”“完善激励政策”“加强宣传推广”四个方面制定了保障措施，确保有关要求的落实。

对于保障措施部分的标题，不同公文有不同的表述方式。比如：《国家教育事业发展“十三五”规划》中写作“组织实施”，《国家人口发展规划（2016—2030年）》中写作“健全规划实施机制”，《教育部关于做好2017届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》（教学〔2016〕11号）中写作“加强组织领导和督促检查”，《交通运输部教育部关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》（交人教发〔2016〕179号）中则直接写作“保障措施”，《国务院办公厅关于集中开展安全生产大检查的通知》（国办发明电〔2013〕16号）写作“有关要求”，等等。从公文写作的实践看，保障措施部分的标题在通知中多为“工作要求”“有关要求”；在意见和以通知形式印发的规划、方案等公文中多用含有“保障”意义的词语，或蕴含“保障”意义的其他表述方式。不管保障措施部分的标题如何变化，其核心要义都是从各个方面为工作的安排部署提供有力保障，促进工作顺利开展以实现预期目标。

认真考察各级各类机关的公文，保障措施部分大多包含四个方面的内容。

1

加强组织领导，落实责任

一般来说，这部分内容首先是明确责任部门，比如成立专门的领导机构或确定牵头部门来负责统筹等方面的工作。有时还需要明确推进机构，以便加强工作指导，或建立部门间协调机制，以便组织协调和指导督查。其次是强化任务落实，明确职责分工。有时还需要制订专门的实施方案、工作计划、任务分解方案，用以细化工作任务，压实工作责任。比如《国务院办公厅关于集中开展安全生产大检查的通知》（国办发明电〔2013〕16号）在“有关要求”中首先提出要“加强组织领导，落实工作责任”：

国务院安委会统筹安排部署大检查工作，安委会办公室要加强组织协调和指导督查。地方各级政府要成立由政府负责同志牵头的安全生产大检查领导小组并明确牵头单位，结合本地实际情况，制订具体实施方案，做好动员部署，落实必要的人力、物力和财力保障，明确省、市、县、乡各级政府的责任，做到动员部署到县乡、责任落实到县乡、监督检查到县乡。国务院有关部门也要明确此项工作的负责人和牵头单位，针对本行业领域的实际制订检查方案，负责组织指导和监督本行业领域的检查督查。各省（区、市）和国务院各有关部门要将大检查工作方案、负责人、牵头单位和联络员，于6月20日前一并报国务院安委会办公室备案。

这部分内容从三个层面明确了各相关部门的责任和任务。国家层面的责任部门是安委会，协调部门是安委会办公室；地方层面的责任部门是安全生产大检查领导小组；国务院有关部门层面的责任部门自行确定。同时还要结合实际制订实施方案，落实责任。按照这样的安排，一个完整的安全生产大检查的工作机制就建立起来了，为具体工作的开展打下了基础。

再比如《浦东环保市容局关于深入开展安全生产大检查的通知》（浦环保市容〔2016〕1050号）中“工作要求”的第一部分是“加强组织领导，强化责任落实”：

各单位要切实提高思想认识，高度重视此次安全生产大检查工作，坚持党政齐抓共管，主要负责同志亲自研究部署、督促检查，加强大检查的组织领导。要结合实际，细化大检查方案，明确目标、落实责任、突出重点，确保任务到岗、制度到岗、责任到人。要强化企业主体责任和部门监管责任，坚决守住安全生产底线。

这部分内容从提高认识、高度重视和党政齐抓共管、主要负责同志亲自抓两方面提出强化领导的要求；通过细化方案、落实责任等手段保证各项措施的贯彻执行；最后提出“坚决守住安全生产底线”的目标。

２

加强经费保障，投入到位

经费保障是开展工作特别是一些具体工作的重要前提，经费不到位，物资、设施设备、人员等就难以保证。因此，很多公文都会特别强调经费保障的重要性。比如《国家邮政局教育部关于加快发展邮政行业职业教育的指导意见》（国邮发〔2015〕253号），其“完善保障机制”的第二部分就是“保障经费投入”：

多渠道筹措资金，保证当地开设邮政、快递专业的职业院校的办学经费投入。各地教育行政部门要积极会同财政等相关部门，建立与本地邮政、快递业发展水平相适应的职业教育经费保障机制，落实邮政职业教育生均经费标准。各级邮政管理部门要通过购买服务等方式支持行业人才培养基地建设、专业课程开发、重点课题研究等。企业应按照职工工资总额的1.5%～2.5%足额提取职工教育培训经费，保证经费专项用于职工特别是一线职工的教育和培训，严禁挪作他用。

这部分内容从资金来源、经费保障机制、资金使用等方面对经费问题提出要求，其中，对企业规定的1.5%～2.5%的提取比例具有较强的指导性和可操作性；“严禁挪作他用”这样的硬性规定可以有效防止违规行为的发生。

再比如《国务院扶贫办教育部人力资源和社会保障部关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》（国开办发〔2015〕19号），其“组织保障”的第二部分是“规范资金管理”：

各地要加强各项财政资金的管理监督，严格操作程序，实行公告公示制度，自觉接受纪检、监察、审计等部门监管和社会监督。对虚报冒领、私分、截留、挪用资金的单位和个人，依据有关规定严肃查处。

这部分内容要求各地要强化管理监督职能，严肃查处违规行为，从而织密、织紧、织牢“笼子”，形成有效的经费保障机制。

３

加强宣传引导，营造氛围

方针政策、安排部署出台后，需要积极宣传、强化解读、广泛告知，使人们充分了解并理解公文的精神和内容，从而提高法治意识，依法办事，营造有利于工作推进的良好氛围。管理部门则要依法行政，避免出现公文写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上、落实不到行动上的情况。为了做好宣传工作，很多公文既从宏观上提供指导，也从微观上给出具体操作方法。比如《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）在“加强组织领导和政策宣传”部分，从宏观上给出宣传意见：“各地区和有关部门要认真做好城乡居民养老保险政策宣传工作，全面准确地宣传解读政策，正确把握舆论导向，注重运用通俗易懂的语言和群众易于接受的方式，深入基层开展宣传活动，引导城乡居民踊跃参保、持续缴费、增加积累，保障参保人的合法权益。”《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）则在“组织领导”部分单列出“加强宣传引导”一项，提出“采取编制手册、制定明白卡、编发短信微信微博等方式，宣传解读政策措施。大力弘扬创业创新精神，树立返乡下乡人员先进典型，宣传推介优秀带头人，发挥其示范带动作用。充分调动社会各界支持返乡下乡人员创业创新的积极性，广泛开展创业大赛、创业大讲堂等活动，营造良好氛围”，对宣传的方式、载体、内容等进行详细说明，具有较强的指导性和操作性，既便于有关部门完成规定的宣传工作，又便于有关部门创新宣传方式，还为今后的考核评估奠定了基础，提供了依据。

４

加强督查检查，严格考核

公文内容的落实离不开严格的跟踪问效，因此对一些重要的方针政策、工作安排等需要进行督查督办。可以建立定期督查机制，以督查促落实，以督查促整改。对真抓实干、成效明显的，要表扬推广；对落实不力、不作为的，要限期整改并追究责任。还可以将工作落实情况纳入本部门、本系统的绩效考核和评估，以强力推进工作的开展。比如国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部、财政部、国家中医药管理局联合印发的《全国乡村医生教育规划（2011—2020年）》在“保障措施”中要求“强化绩效考核”：

国家卫生计生委会同有关部门对各省（区、市）乡村医生教育培训组织管理、经费保障与使用、培训实施以及目标任务完成等情况进行监测、督导和考核，考核结果与中央财政补助资金挂钩。加强对培训基地的考核，将基础设施、基本条件、教学管理、师资水平、培训质量及学员满意度作为考核的重要内容，引入购买服务机制，将考核要求纳入有关医疗卫生机构目标管理与绩效考核内容，增强培训机构做好培训工作、确保培训质量的积极性和主动性。进一步完善乡村医生参加教育培训的激励约束机制，对乡村医生参培过程及培训结果进行考核，考核结果与国家各项补助挂钩，与乡村医生执业资格管理挂钩，推动乡村医生由“要我学”向“我要学”转变。

这部分对绩效考核的内容、考核结果的运用等提出明确的要求，特别是将考核结果与财政补助挂钩，具有极强的约束性，能够引起相关部门的高度重视，在最大程度上保证新政策的落实。

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