中央税 从地方税到地方收入：关于新一轮中央与地方收入 划分的研究

随着现代金融体系建设的深入，营改增后重新划分中央和地方收入，重建地方收入体系，成为近期改革的重点。本文在现有理论的基础上，结合我国政府治理的实际，综合中央目标、地方职能和财政收入，构建了具有中国特色的中央与地方收入理论框架，并就如何完善地方税收、重构地方收入制度提出了建议。

问题:《金融智库》，2019年第3期。

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。近年来，随着“营改增”的全面试点，地方政府没有能够带来稳定可靠收入的重大税种。在全面减税减费和降低杠杆的压力下，地方财政收支压力明显加大。如果不尽快解决，隐患可能变成风险，地方经济发展和社会稳定将面临问题。基于这一背景，本文重点研究如何尽快完善我国地方税，如何构建稳定可靠的地方收入体系，从而为新一轮的中央与地方收入分割提供一个可供选择的方案。

通过对现有文献的梳理，发现对地方税的研究主要集中在三个方面:一是完善地方税的意义和重要性；二是分税制原则；第三，讨论哪些税属于地方政府，哪些税属于中央政府。一般来说，这些研究主要涉及地方税在国家治理能力现代化、深化财税体制改革、中央与地方分税制中的作用。冯(2016)认为，重构地方收入制度的前提是科学界定中央和地方的权力范围，尽快建立财力与事权相匹配、权责相适应的制度；张学丹(2017)认为，地方税是地方治理的重要基础，其结构和收入状况直接影响地方政府的治理能力。高效的地方税收制度应与地方治理结构和能力相匹配；陆(2018)认为，在地方税体系建设中，应强调利的原则，这将有助于发挥地方政府提供公共服务的积极性，促进地方政府职能转变和治理水平的提高；朱二珍(2017)认为，培育地方各级政府的主体税种是稳定地方政府财力、理顺政府间财政关系的重要环节，关系到国家治理体系和治理能力的现代化；徐文(2017)认为，完善地方税体系不仅是保证事权和支出责任划分改革顺利进行的制度保障，也是规范中央与地方分配关系、实现国家与地方协调治理的重要基础。在分税制研究上，康佳和季梁(2014)认为地方税体系是包括地方税和共享税在内的各种税收的有机结合，可以为地方政府增加税收。刘天棋等人(2017)认为消费税和车辆购置税应划给地方政府作为主要税种，所有增值税应划给中央政府。朱尔谦(2017)认为消费税可以转化为省级地方主体税，环节房产税可以保留作为县市地方主体税。王宇(2015)认为增值税、企业所得税、海关征收的进口增值税、消费税和关税可以是中央主体税种，而消费税、个人所得税和房地产税可以是地方主体税种。辅以财产税、行为税作为地方税的补充，资源税等特殊征税对象应适当保留作为中央与地方的共享税种。刘尚希(2013)认为应该建立以消费为基础的地方主体税。

以上研究均有启发性。然而，如何结合中西收入，兼顾理论与现实等仍不清楚。更重要的是，现有的研究大多是从地方政府的角度来探讨地方税，很少有理论框架和政策建议能够从行政财政、中央与地方、当前与长远的角度为我国地方税建设提供全面的规划。本文试图做出这样的努力。

二、理论建设:中国特色中央财政关系理论的新探索

目前，地方税与中央财政关系的主要理论模型是第一代和第二代财政分权理论，这也是我国处理1994年及以后政府间财政关系的理论起点。就地方税而言，该理论提出了“地方税≈利息税”的重要观点，即分配给地方政府的税收应满足三个标准:(1)下级政府应尽可能依靠利息税，如家庭或可转移生产要素等经济单位；(2)以收入再分配为目的，只有上级地方政府有权对流动经济单位征收非受益税；(3)如果下级地方政府开征非受益税，只应开征相对难以跨地区流动的税基。相应地，由于利益特征明显，所有可以归属于利益税即地方税的税种有:房产税、消费税、个人所得税、工资税(类似于社会保障税)等。世界银行的李察·柏德(2014)分析了适合地方征收的主要税种。

同时，研究人员发现，在政府间财政关系的制度安排中应特别关注“委托代理问题”，因此有必要设计一套中央与地方政府间的激励相容机制。这种机制必须解决两个主要问题:一是信息成本问题，即一个好的机制应该需要的信息较少，或者获取信息的成本较低；第二个是激励问题，即设计的机制应该使每个参与者(地方政府)都能够追求自己的利益，实现设计者(中央政府)设定的目标。总之，两方或多方的利益要捆绑在一起，一方追求自己的利益，另一方也会从中受益，体现为利益的分享或损失。

基于上述理论观点，结合中国的实际情况，我们可以得到中国地方税选择和划分的完整逻辑。其基本思路如下。

中国是一个统一的国家，这是一个基本的历史事实和现实。即使从发展的角度来看，这个制度在未来很长一段时间内也是基本不变的，这是思考地方税的基本出发点。单一制政府的主要特点是:中央政府站在权力的顶端，负责制定特定时期的国家目标(决策)，地方政府负责执行中央政府的决策，执行中央的意志(执行)。这种中央与地方关系的模式起源于秦朝，成长于汉朝，产生于宋朝，而宋朝早已是中华文明的一部分。自近代以来，尽管西风侵蚀和战争洗礼，它的基本框架一直保持稳固。改革开放以来，中国经济和社会发生了翻天覆地的变化，中央与地方的关系也发生了反复变化。但是，在更深层次上，这个基本框架并没有太大变化。李周安(2018)将当代中国中央地方治理模式概括为以下三个相互关联的方面。

首先是纵向的“行政承包制”。即中央政府将绝大部分行政和公共事务“发包”给省政府，省政府再将绝大部分事务“发包”给地级市，从而层层“分包”直到县乡基层政府。地方政府作为包工头，管理着各种政务，同时拥有整个辖区的综合治理权。“行政承包制”生动地描绘了中国多级政府之间的本土化管理模式。

第二个是横向的“政治冠军”。也就是说，在同一个行政级别上，属地承包商处于促销竞争中。对于一个特定的属地承包商来说，不仅要完成从上级那里承包出去的任务，还必须比竞争对手做得更好才能得到提升。晋升竞争的获胜者可能成为更高一级的雇主。

第三，中央政府的目标考核体系。即中央政府提出重大经济社会发展目标，层层分解到最基层政府。然后通过对这些目标完成程度的接受和考核，对取得优异成绩的人进行晋升和奖励。反之，没有完成或者完成的很差的人就会受到惩罚和淘汰。中央政府对下级政府进行考核、奖励和惩罚，或者使地方政府和中央政府能够激励相容的主要技术工具有两个:一个是目标责任制，一个是财政分成，共同形成激励相容的内部机制。

改革开放以来，这种“三位一体”的模式发挥了巨大的作用。随着国家工作重心从阶级斗争转向经济发展，中央政府通过设定GDP目标、目标考核、财政分担、晋升激励等方式，调动了地方政府对经济发展的积极性。，然后释放出巨大的动力核能，形成支撑中国经济发展的主要力量(另一股力量是市场本身)。今天中国的GDP和财政收入都和40年前不一样了，这种古老的治理模式促成了这一点。当然，同时我们也看到了这种模式巨大的内生缺陷，其最大的问题是引导地方政府主要对上级负责，这可能会对地方社会管理和公共服务产生负面影响。在今天的新形势下，我们需要做的和能够做的，就是在认识这种基本模式的基础上，对一些具体内容进行调整，使其尽可能适应新时代的需要，继承其优点，弱化其缺点。

基于此，我们建议考虑和完善地方税的主体框架。如图1所示。

当前和未来，我国政府的职能主要集中在四个方面:经济发展、市场监管、社会管理和公共服务。前两种职能主要偏向中央政府，后两种职能主要由地方政府承担。需要梳理清楚的是:地方政府是否具有发展经济的职能？经过40年的改革开放，各方都深刻认识到地方政府过度参与经济发展的弊端。因此，一种普遍的理解是，地方政府应该逐步退出经济领域，将其职能回归社会管理和公共服务。

这种理解似乎是合理的。但如果再问一个问题，答案可能就不那么确定了。也就是说，如果地方政府从此不再承担经济发展的任务，中国经济会怎么样？就问这个问题，答案马上就清楚了。也就是说，改革开放40年来形成的地方政府参与经济发展的主要模式，是中国经济发展模式的一部分。如果现在所有地方政府都退出，只履行社会管理和公共服务职能，中国经济的稳定和可持续发展可能会非常堪忧，会带来巨大的不良后果。因此，在目前和未来，地方政府在中国经济发展中仍然有一席之地。当然，在不同的历史时期，地方政府促进经济增长的具体内容和方法可能会有所不同。例如，在过去，当市场实体的总数不足时，政府可能被要求作为主体直接干预许多市场活动。然而，地方政府促进经济发展的更重要和更重要的方式可能转向维护更公平合理的法治环境、充分竞争的市场环境以及更好的基础设施和公共服务。无论如何，地方政府需要在其中发挥重要作用。

与之相适应，我们可以在李周安(2018)描述的中央地方政府治理框架的基础上，通过调整目标责任制和财政份额的具体内容来适应新时代的新需要。从目标上看，要改变长期以来单一的GDP考核，纳入生态环境保护、基本公共服务、商业环境建设等内容。从财政划分的角度来看，一方面要根据税收的经济性质重新划分中央税收、地方税收和分享税收的范围；另一方面，要建立从地方税到地方收入体系的立体、综合的地方收入体系。根据以上认识，我们可以跳出只讨论地方税的局限，提出一个从全球视角确定中央税、地方税、共享税的一般原则，即按照激励相容、权责对等的原则，所有与市场监管相关的税收，即全国统一市场，都应该是中央税收。所有主要与社会管理和公共服务有关的税收都应该成为地方税。与经济发展直接相关的是共享税。因此，可以获得表1。

就地方税而言，房产税、耕地占用税、土地增值税、城市土地使用税、资源税、城市维护建设税、契税、烟叶税、车船税都可以是地方税选项，但需要指出的是，上述税种中有五项是与房地产相关的(房产税、耕地占用税、土地增值税、城市土地使用税、契税)，共识观点是合并为一个统一的税种二、资源税，本来就是地方税，也是地方税的自然种类。第三，城市维护建设税和车船税，具有明显的地方公共服务特征，也应该归于地方税。

此外，从鼓励地方经济发展的角度来看，与经济高增长相关的税种，如增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等。，应由中央和地方政府分担税收。当然，分享基数、比例、进度等。需要根据具体情况单独确定。

因此，从地方政府的角度来看，已经形成了包括但不限于地方税的地方收入体系。单就税收而言，它包括两大部分，一是各方在此读过的地方税，二是分税制下的中央支付。如果拓宽视野，会有地方政府正常收取的费用和资金，以及通过融资渠道筹集的债务资金等。，共同形成金融保障体系，支持地方政府发展地方经济，提供区域公共服务和社会管理。

三，分税制以来我国地方财政的基本情况

一般来说，衡量地方政府财政状况的指标有狭义和广义之分。狭义的指标是地方一般公共预算收入，包括税收收入和非税收入；广义指标是地方可支配财力，包括地方一般预算收入、上级纳税申报收入、上级一般和专项转移支付等。现实地说，土地租赁也是地方政府可用的财政资源之一。下面我们选择地方政府一般公共预算收入、土地出让金A、中央转移支付，大致勾勒一下地方财政的基本情况。

从图2可以看出，近年来，地方政府收入、地方财政一般预算收入和中央转移支付的增长率都有不同程度的下降，但波动性相对平缓，形成鲜明对比的是，土地出让金的波动性极大。鉴于地方政府对土地出让金的可控性很强，这在一定程度上可以理解为地方政府在收入方面的不足和土地出让金对支出方面的对冲。自2001年以来，中央转移支付和地方税收收入也呈现出不同程度的下降趋势，而非税收入和土地出让金收入呈现出上升趋势。这也说明地方政府的财政收支是不稳定的。另一个可供参考的数据是中央和地方财政收支比例的变化，如图3所示。

从图3可以看出，在1994年分税制改革之前，大部分年份地方财政收入都远高于中央财政收入的比例，而地方财政支出在很多年份都低于中央财政支出的比例。1994年分税制改革后，情况逆转，中央财政收入高于地方成为常态，地方财政支出高于中央。

随着支出的增加和收入的下降，中国地方财政多年来一直稳定运行，同时中国经济一直快速增长，这也依赖于另一种制度安排，即分税制的制度安排，其目的是通过分享和增加收入来调动地方政府对经济发展的积极性。从图4可以看出，虽然自1994年以来地方税中地方税的比重有所增加，但分享税与地方税的绝对差距仍在扩大。对于这一变化，学界的批评从来都是多过正面肯定的。但无论如何，它提醒我们，中国单一制的既定国情和仍处于发展中期的历史阶段，不仅是过去20年地方财政稳定的原因，也必须作为新一轮中央和地方财政收入分配改革的前提和基本条件纳入整体考虑。

四、新一轮中央和地方收入分配框架建议

基于以上分析，我们认为，在规划新一轮中央与地方收入分配时，相关方案设计的基本出发点之一是如何更好地调动地方政府的积极性，既要鼓励地方政府创新方式，在一段时间内继续发展经济，又要促进地方政府职能向公共服务和社会管理转变。因此，从地方财政的角度来看，除了贯彻中央文件反复强调的“完善地方税体系”的精神外，中央政府优化和稳定地方支付体系也是不可或缺的。这样才能形成动态稳定的地方收入体系，共同支撑经济社会的全面发展。

(1)完善地方税体系，形成地方政府提供地方良好公共服务的激励机制

如上所述，基于不同税种的性质和我国的具体情况，在设计新一轮中央与地方的收入分割方案时，可以明确界定为地方税的税种主要包括:改革后的房地产税、资源税、城市维护建设税、车船税、烟叶税等。至于环保税，从理论属性上讲，不适合地方税。但考虑到目前需要调动地方政府在生态恢复和环境保护方面的积极性，也可以暂时归为地方税。

1.在整合相关税种的基础上，尽快出台房产税

房产税是典型的地方税，也是未来最有可能培育为主要地方税的税种。关于房产税的讨论已经很多了。本文无意赘述，但需要关注三个方面。第一，所谓房地产税是一个综合性的概念，即在现行税制中整合与房地产相关的税种(主要包括契税、城市土地使用税、房产税、土地增值税、耕地占用税)而形成的新税，是一种主要针对房地产所有权连续征收的税种。第二，要下定决心，结束围绕这一税种多年无果的讨论，按照“立法第一，授权充分，循序渐进”的12字方针，切实把房产税推进立法和实施轨道。从当年的情况来看，2019年很有可能是房地产税收立法年，很有可能进入立法程序。第三，房地产税是一种自然地方税，在立法上应赋予地方政府适当的税收权利，使其在征收范围、税率和进度上因地制宜，稳步推进。

2.逐步扩大资源税征收范围，加快立法进程

资源税也是典型的地方税。经过前几年的改革，我国资源税的征收范围、征收方式和税率标准逐步调整，政策功能取向逐渐转向节约资源和保护环境，其地方税属性已被各方广泛接受。目前资源税存在的主要问题是征收范围相对狭窄，主要集中在各种矿产资源上，而水、草、田、林、湖等自然资源未被纳入。目前，一些省份正在试行水资源税，今后应进一步扩大。此外，目前资源税的立法水平较低，仍为暂行规定，应尽快启动资源税从规定到法律的相关程序。

3.将城市维护建设税转变为独立的地方税

城市维护建设税是对纳税人消费和使用城市公用事业和公共设施的补偿。是福利税，是典型的地方税。考虑到中国正处于城市化中期，未来将有数亿人居住在城市，需要庞大的城市基础设施和市政设施，以寻求目前和未来稳定可靠的维修资金来源，可以考虑在适当的时候将城市建设税与现行附加税分开，重新设计并转化为独立的税种，所有收入归地方所有。

4.环境保护税暂列为地方税

中国的《环境保护税法》于2018年1月1日正式实施，这对中国控制环境污染、构建绿色税收体系具有重要意义。从理论上讲，环境保护税不是地方税的好选择，因为它通常具有超越某一行政区域的显著溢出效应。但是，为了调动地方政府保护环境的积极性，为该地区的污染治理和生态恢复提供财政保障，我国在开征环境保护税时对地方税的性质进行了界定，这也体现了我国以往理论框架中税收分类要与特定时期中央政府的指挥棒相结合的思想。除了以上四种税，在我国现行税制中，还有车船税、烟草税等。这些税可以成为地方税，但是它们的规模很小，这里就不详细讨论了。最后需要指出的是，一个税种是地方税，除了收入的归属外，还要遵守其管理特点。严格来说，地方政府税收应满足以下五个条件:(1)地方政府可以决定是否征税；(2)地方政府能够准确确定税基；(3)当地政府可以决定税率；(4)地方政府管理这类税收(评估、征收、执行)；(5)地方政府可以保留所有征收的收入。换句话说，一个税种能否称为地方税，不仅取决于其收入是否属于地方政府，还取决于地方政府在税率、税基、征管等方面拥有多大的权限。这是今后我国地方税体系建设中应该牢记的一点。

(2)完善中央支付体系，鼓励地方政府创新经济发展方式

所谓中央支付是指来自中央政府的资金，既包括形式意义较强的共享税，也包括实质性的转移支付资金。这主要是基于地方政府在促进经济发展中的重要作用。要通过维护和完善共享税制来形成正确的经济激励机制，调动地方政府的积极性，并与党中央的总体战略部署相统一。同时，中央政府也要统筹规划，缩小地区财政差距，促进全国基本公共服务均等化。这不仅是当前稳定增长的迫切要求，也是中国特色社会主义市场经济体制长期发展的重要方面。

1.稳定增值税共享机制，转变消费税，纳入共享体系

在我国现行税制中，增值税和消费税都与流量有关。自1994年以来，增值税一直是一种共享税，在增加各级政府财政收入、调动地方政府经济发展积极性方面发挥了极其重要和显著的作用。基于中国目前的经济形势，有必要在未来一段时间内继续保持这一激励机制，通过分税制鼓励发展。“增值税改革”全面到位后，为了“保持中央和地方财政总体结构不变”，财政部实施了增值税共享的过渡性方案，将共享比例从75: 25调整为50: 50。现在三年过渡期快到了，下一步增值税的走势很有意思。我们认为，要调动地方政府的积极性，需要在一定时期内保持中央与地方增值税分担的基本结构，或者设计一种制度安排，分阶段逐步降低地方分担比例，引导地方政府职能逐步转变。

随着中国消费型经济的出现，地方政府逐渐退出生产和投资事务，创造良好的消费环境和监管地方消费市场的必要性正在加强，这内在地满足了地方政府职能转变的需要。因此，可以考虑将消费税从目前的中央税收改为中央与地方共享税收，逐步从目前扩大征收范围的改革重点向普遍征收过渡，使其成为一种新的地方主体税种。

2.保持企业所得税和个人所得税共享模式

所得税是股票意义上的一种税。无论是企业收入还是个人收入，其正常的生产经营活动和收入获取都与整个地区中央政府提供的市场环境、法治、社会保障等各种公共产品和服务有关，也在一定程度上与特定地区和城市的区域公共产品和服务有关，在我国尤为突出。这是所得税应该由中央和地方共同承担的理论基础。事实上，从2003年开始，企业所得税和个人所得税就由中央和地方按照6: 4的比例分摊，并一直维持到今天。今后可以考虑改变分税制模式，从分税制转为分税制，增强地方政府获得这种税收的意识。近年来，我国个人所得税增长势头强劲，很可能是营业税后、房产税开征前地方财政收入的补充。从长期来看，一方面随着中国居民收入水平的提高，另一方面随着新修订的个人所得税法的实施和税收征管方式的改变，空的区间和增税潜力是相当大的。

3.大力加强转移支付制度，发挥中央政府的整体调节作用

转移支付制度不仅是政府间金融体系的有机组成部分之一，也是中央政府统筹规划、协调全局的重要金融工具，在国家治理中发挥着极其重要的作用。地方收入来自中央转移支付的比例很高。2013年以来，我国转移支付制度进行了改革，主要是提高了一般转移支付的比重，对许多分散的专项转移支付项目进行了合并整理，取得了明显的进展。但目前仍存在以下问题:一是转移支付公式科学、规范、公开、透明，有待进一步完善。今后要进一步优化转移支付公式，突出关键变量，尽可能普遍公平地对待所有参与者。二是加强转移支付支持体系建设，提高法制化水平。一段时间以来，地方政府一直担心中央转移支付的稳定性。今后，我们应该引入标准化、开放和有约束力的中央和地方转移支付制度或转移支付法律，从根本上提高一般转移支付的可预测性。

五，中国健全地方政府收入体系全景

在理清理论脉络和中国现实的基础上，可以在更大、更全面的地方收入体系理念下，考虑新一轮中央与地方的收入分配，形成一个源于理论、尊重中国国情的健全、稳定、可持续的地方收入体系。以下是健全的地方政府收入体系全景。

(一)健全的地方收入制度的主要部分是地方税

在市场经济条件下，稳定的地方税不仅是支持地方政府提供良好公共服务的重要财政保障，也是密切地方人民与地方政府关系的重要环节。理论研究表明，地方税主要是那些税基不易流动、与当地公民服务密切相关的税种。根据我国的实际情况，房产税、资源税、城市维护建设税、车船税等都是明确的地方税，应该加快改革或者推进立法。虽然环保税性质不同，但可以暂列为地方税。

(二)健全的地方收入体系的重要组成部分来自中央支付

在任何大国体系下，地方财政收入的相当一部分将来自某种形式的中央支付。在中国，中央支付主要有两种类型，一种是分税制和返还制，另一种是一般转移支付。展望未来，制度化、规范化的一般转移支付应成为地方收入的主要部分，即中央政府主要根据人口、辖区等一系列因素进行税收分配，平衡地方财政收支。要及时出台规范、公开、有约束力的中央和地方转移支付条例或转移支付法律，从根本上解决这一痼疾。

(三)健全的地方收入体系的辅助部分是少量的费用和资金

除上述收入形式外，健全的地方收入体系还包括少量的费用和资金。目前我国在这方面存在的问题是税收以外的政府收入过多，比例过大，管理不规范。今后要进一步规范行政事业性收费和政府性基金。清理后应保留的所有收费和资金都应纳入预算管理，收支两条线应实质性实施，以彻底消除部门特征，从而增强地方财政的整体调控能力。

(4)健全的地方收入体系的流动部分是地方债务和购买力平价

中国仍处于城市化的中期阶段，许多地方政府仍肩负着城市化的重任。新型城镇化建设过程中所需的大量资本投资主要有两个来源。首先，严格监管的地方债务在债券发行数量、使用方向、风险管理等方面都要有一套严格的管理措施。同时，地方政府应逐步成为债务市场的主要参与者之一，除了严格的行政法规外，还应增加更多的市场约束。二是PPP，加强政府与社会资本的合作，积极引进民间资本。PPP模式虽然面临许多“成长的烦恼”，但符合中国的实际需要和经济社会发展的方向，应该坚持和完善。