黄福水 世界透过基层官员观察中国

“中国村官登上哈佛讲堂”，这则消息近来成为吸引中美学界关注的焦点。对关注中国发展的世界许多学者和媒体来说，越来越多的目光开始关注起中国最基层的村镇和街区。中国众多“亿元村”被视为“中国式成功”的故事，但也为基层官员频频引发的腐败以及群体事件感到疑惑。美国城市土地学会最新的报告称，基层官员滥权在发展中国家是最大难题之一。在西方，很多小市镇基层官员相对廉洁，但只会管些小事的地方官使不少市镇面临管治失灵甚至破产的局面。德国政府管理问题学者海恩兹对《环球时报》记者称，基层官员是一个国家管理的根基力量，“中国模式”使中国成为世界经济的发动机，现在世界正注视中国能否为基层官员治理带来新的模式。

中国“村官”走上哈佛课堂

4月末，美国哈佛大学肯尼迪政府学院举行了一场特别的讨论课，讨论吸引了上百名哈佛学生和多名中美学者专家，而主角则是北京市昌平区郑各庄村委会主任黄福水。把黄福水请进哈佛课堂的肯尼迪政府学院艾什民主治理与创新中心主任托尼·赛奇在上世纪七十年代中期就到访过中国，一直将中国作为重要研究对象。他说，该中心近来启动了一系列中国案例研究项目，黄福水所在的郑各庄也成为该中心政府管理教学课堂上的最新案例。

哈佛大学肯尼迪政府学院亚洲研究所常务主任张伯赓15日接受《环球时报》记者采访时表示，黄福水的演讲很有吸引力，学生和参与者也问了很多有趣的问题，这场互动对许多对中国感兴趣的人来说是一场新体验。此前有不少中国企业入选哈佛案例教学，但在村镇等基层治理方面，郑各庄是第一个。

参加讨论会的哈佛大学访问学者、上海社科院世界经济研究所副研究员于蕾对《环球时报》记者说，哈佛邀请中国基层官员走进课堂是一个崭新的形式，这种互动有助于美国人摆脱当年“张艺谋电影”中的中国基层官员形象。她说，美国各界都很关心中国的发展，中国基层政府管理等成为美国学者研究的热门话题，中国基层官员走出国门进行直接交流，对中国形象来说也是一种非常好的展示。

在国外媒体上，中国基层官员也不时成为报道对象。英国广播公司、美国有线电视新闻网都曾经报道过类似华西村、郑各庄等“亿元村”，许多报道都为中国一个农村能富有到如此地步感到惊奇。日本《朝日新闻》感慨，一个穷村在一个有为之人带领下竟然能如此迅速地富裕起来。但一些中国基层官员也同样是腐败或群体事件的焦点。澳大利亚《费尔菲尔德冠军报》5月12日一篇对中国南方一个叫冷家坪本站的贫困村庄的报道称，中国一些基层官员在天高皇帝远的地方权力过大，他们和诸如黑煤窑老板之类的非法经营者沆瀣一气，对各种违规视而不见，有时是因为贿赂，有时则是为了自己和地方的政绩。文章称，这个贫困村庄显现出中国政府在基层面临的挑战：贫富差距，城乡差距，以及基层的严重腐败。

实际上，不仅在中国，在美欧等西方国家，基层政府治理也面临管治失灵的困境。张伯赓说，美中基层治理结构有很大的差异，但美中地方基层官员面临的共同难题是如何在预算有限的情况下管理市镇。他称正在带领一个公共管理培训班在密歇根州考察市镇管理，学员包括中国几十名地方基层官员。

中国基层官员“不可思议”

近年来，随着中国经济的迅速发展，中国乡村和城市街区等基层单位以及负责基层管理的村官和街道办主任也成为世界观察真实的“微观中国”的目标。英国《泰晤士报》及《卫报》的专栏作家马丁·雅克斯对《环球时报》记者说，从他在1993年第一次走进中国起，他看到的许多细节让他感到新鲜，也很困惑，其中就包括和中国的地方基层干部打交道的经历，这让他不得不换一种方式来思考中国。他说，他曾陪一些英国商人在广东考察，他看到许多村镇以及街道基层官员一周七天都在忙于当地工业化建设的场景，这在英国简直是“不可思议”的事情。而一些基层官员喜欢应酬也让他很困惑。当地的基层官员每天要出席几场不同的宴会，晚上还会前往他的住处“嘘寒问暖”。马丁半开玩笑说，即便是英国教会的朋友，也不会如此热心。

在西方，基层官员是国家运作的最重要组成部分，最基层的政府管理机构一般是市或镇。全美共有1.93万自治市政府，但只有略超过1/3的自治市人口超过2500人。与中国的村长、镇长不同，这些西方基层官员的权力有限，他们无法干预地方的经济运作，行政体制也不像中国式金字塔形的一级管一级，因为这些基层官员通常并非任命的公务员，而是选举产生的官员。在美国，市政府由于城市规模不同而形式各异，有市民直接选举产生市长，也有选举出市政委员组成市政府，还有地方是由选出的市政委员会雇佣一位市政管理经理来管市政事务。

为了防止基层官员贪腐和滥权，许多国家设计一系列制度。不仅选民通过选票直接对基层官员进行监督，中央政府或上一级政府还聘请独立的审计机构对基层政府财政状况进行公开审计。与联邦政府高层“旋转门”不同，这些处于民众直接监督下的地方官员相对比较廉洁。加州阿罕布拉市市长沈时康在接受《环球时报》记者采访时说，根据规定，该市的民选官员可以使用公车，但在他的印象里，官员全都开着私家车。“主要是嫌麻烦，因为一旦用了公务车，每次使用时的里程、油耗、时间、目的地等都要严格记录在案，手续十分繁琐，谁愿意这么折腾呀？”

西方基层官员权力有多大

美国城市土地学会2012年5月9日发表的报告指出，基层行政机构管理不善，基层官员的滥权饱受争议，是中国、印度及许多发展中国家所共同面对的最大难题。这份报告认为，造成这一问题的原因很多。首先，在这些发展中国家，基层、尤其农村基层职位往往被传统的宗族、家族控制，所谓“基层官员”常常不过是族长改个名；其次，在有些方面本站，基层官员权力太大，监督制约机制形同虚设，造成滥权现象严重，而另一些方面则权力不足，如上级财政对基层财政预算的倾斜不够，或片面强调“自负盈亏”，造成基层行政官员要么自甘庸碌无为，要么用权力开拓“自主财源”，许多滥权和腐败就源于此。

法国《新经济学家》杂志曾刊登文章称，许多人认为中国非常腐败，但事实上并非如此，中国中央政府始终将反腐作为重要目标。问题是权力部门和基层官员掌握大量经济权力，这才是问题的症结。

在美欧许多国家，基层政府几乎所有决策都要经由听证甚至全民公决，政府只是执行机构，这也避免了基层官员滥用权力。《环球时报》驻美国记者所在的加利福尼亚州帕萨迪纳是个13万人口的市，最近该市面临的最重大问题是限制室外浇花问题。由于向该市供水的主要自来水管道出现故障，市长希望在一个月内禁止室外浇花、洗车，但即使是这样的小事，也需要事先在市政厅召开听证会。这几天，记者公寓的信箱里便收到了市政府发来的许多宣传材料，解释当前面临的缺水局面，以及拟议中措施的必要性，鼓励市民到听证会现场予以支持。在欧洲，镇长等基层官员有许多都是“兼职”。《环球时报》记者在德国下萨克森州一个叫艾威森的镇子采访时，镇长拉雷尔特自称就是“兼职”，他本人是一家机械公司的技术主管，他的这份兼职只领一些补助。据称，在德国，有70万兼职基层官员。

不过，尽管美欧基层官员“越位”、“侵权”之事很少，但也存在着办事效率低的弊端。由于基层官员权力小，财力也极为有限，遭遇金融危机后，许多市镇税收锐减，出现“破产”危机，城市也面临管治失灵的局面，使得许多对民生有利的事业就是推动不下去。

在韩国和中国台湾，最基层的官员是里长。他们也都是选出来的。据称在台湾，里长选举的参与度比“总统”、“立委”要高得多。有台北的里长接受《环球时报》采访时说，里长的职责除了上传下达以外，最具体的则是为里民开列各种证明文件，例如饲养家禽家畜头数证明、受灾情况证明、身患重大疾病证明等共计17种证明文件。不过，由于代表当地居民，里长也有“牛”的时候。韩国2007年拍摄的电影《里长与郡守》讲述的就是里长与郡守对抗的故事，成为当年韩国最受欢迎的影片。

中共中央党校蔡霞教授接受《环球时报》采访时表示，基层干部对于国家来说就是台柱子，它要稳稳地站在土地上，否则台子就会塌。所以巩固政权的重任在基层，靠基层干部与群众沟通联系。蔡霞认为，在发达国家，基层官员权力是有限的，社会基层民众按照法律框架的规定自己来协调、管理、处理事情。而中国的一些基层官员，手中权力没有明确边界，愿意让老百姓干老百姓才能干，不愿意老百姓干，一句话就可以把本属于老百姓的权利收回。解决基层治理的关键还在于用法律来规范权力，用法律来保护群众的权利。本站