行政执法体制 深化行政执法体制改革

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要创新执法体制，深化行政执法体制改革。这是党中央针对当前权责脱节、多头执法、选择性执法、不遵纪守法、执法不严、有罪不罚等现象提出的一项重要改革任务，是基于依法建立统一权威、高效行政的目标，也是形成高效法治实施体系的重要内容。

行政执法是行政机关最大的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要方式，是履行政府职能的重要途径。我国约80%的法律，90%的地方性法规，几乎所有的行政法规和规章都是由行政机关实施的。行政执法体制不完善、权责不清、执法不力，直接影响政府依法行政水平、全面依法治国进程、落实党中央、国务院决策部署、人民政府形象。深化行政执法体制改革，对于政府充分履行法定职能、正确实施法律法规、加强事后监督、提高行政执法效率、加快政府职能转变、推进法治政府建设、提高政府治理能力具有重要意义。

明确执法权限分工，合理配置执法力量

行政执法体制不完善的一个突出表现是各级政府之间和政府部门之间行政执法权限划分不清，执法力量配置不科学。各方面反映的问题主要是国务院部门行政审批权限过大，省级政府监督指导力度不够，地方基层政府执法力量薄弱。

从中央政府的角度来看，本届政府高度重视政府职能转变，大力简化行政、分散权力。四年来，共削减国务院各部门实施的行政许可600多项，完成削减三分之一的任务。同时取消372项资质，降低专业资质70%以上，降低中央投资项目审批90%，将95%的外商投资项目改为备案。但总的来说，国务院各部门的行政许可还是不少的。下一步改革的重点仍然是最大限度地减少微观事务的管理，加强宏观管理和制度设置责任，注重通过发展战略、规划、法律法规、政策和标准发挥作用，保留必要的执法权，如反垄断、商品进口、外资国家安全审查等执法职责，维护国家统一市场和经济安全。

从地方政府的角度来看，地方省市县政府既有宏观管理部门，也有微观管理部门，包括决策部门和执法部门，还有承接建设部门和公共服务部门，部门类似，机构不科学。中央强调，省政府主要强化促进区域基本公共服务均等化的职能，市县政府主要履行职责。因此，改革省级地方政府行政执法体制的任务是，保留需要由省级地区直接管理的执法职能，以及中央下放给省级政府部门的重要领域的审批和监督管理权，同时对市县政府和部门的行政执法进行监督和指导。市县政府的改革任务是强化直接面向企业和公民的审批、检查、处罚、强制、征收和征用等执法职责，加强食品药品、安全生产、环境保护和城市管理等执法部门建设，充实执法力量。目前，一些地方进一步将执法权下放至镇区，解决了行政执法中“能看得见的不能管”和“能管的不能看”的问题。效果很好，也是改革的方向。

要实现权限明确、执法力量合理配置的改革任务，需要做好三方面工作:一是坚持权、财、责相统一的原则，深化“配送服务”改革，坚决取消取消，稳步下放，明确责任；二是法律保障，通过制定或修改法律法规明确各级政府的职责和权力，坚决杜绝外部权利；三是进一步推进机构改革，通过融合整合实现“削权拆庙”。

二是整合基层执法队伍，大力推进综合执法

据一些地方统计，大多数市县约有40个独立的执法部门，包括行政编制、公众参与编制、事业编制和自收自支编制。公务员的比例很小，而事业编制和录用制度占大多数。从全市和全县来看，财政支出的政府公务员总量不低，但每个执法单位除各级领导、党务、机关、后勤等人员外，直接执法人员很少，相对执法力量较弱。为此，中央要求一方面要沉没和加强基层执法力量；另一方面，它明确要求大大减少市县执法队伍的类型，进行综合执法。重点关注食品药品、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农业、林业水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域。

在这方面，改革有两个维度，一是集中执法行为，相对集中处罚权、许可权和强制权；另一个纬度是类似领域的制度整合。

第一，重在执法。自2002年以来，根据《行政处罚法》的规定，国务院授权省政府决定本行政区域内的一个行政机关集中行使其他几个行政机关的处罚权。最典型的例子就是城管综合执法。在机构改革暂时不到位、机构合并困难的情况下，集中执法权可以解决执法队伍过多、执法重叠、重复执法等问题。2012年《行政强制法》实施后，具有集中行政处罚权的执法机关依法取得了相对集中的行政强制权。2016年中央关于城市管理执法体制改革的文件发布后，城市管理综合执法的范围和管理体制更加明确。2015年，中组部和法制办联合研究开展了相对集中行政许可权试点。在一些地方，市县政府的一些部门的许可证审批集中在一个审批局，以前的部门主要是事后监督。改革取得了一些成果。但是，相对集中的单位与原单位之间的职权划分、事前审批与事后监督的关系、执法协调等问题仍有待解决。

第二，整合、集中类似领域的部门。主要通过机构合并，实现综合执法。2015年4月，中央决定在22个省的138个试点城市进行综合行政执法体制改革试点，探索整合政府部门之间相似的执法职能，合并执法机构，统一执法力量，减少执法部门。比如目前大部分市县的工商、质检、食品药品监管等部门都整合到了市场监督局，有的还主管价格监管，在实践中取得了很好的效果。在一些地方，组织还整合在文化、广播、电视、新闻出版、资源和环境等领域。通过机构改革和未来的发展趋势，市县政府可能会减少到十几个执法队伍，相对充实一线执法力量。实现这个目标是非常困难的。不仅有人员安置的问题，还有如何保证专业执法的问题。要逐步总结经验，稳步前进。

第三，创新行政执法方式，提高行政执法效率

除了机构改革、综合执法、相对集中、政府间权力分工明确之外，为了实现全面深化国家治理体制改革和治理能力现代化的目标，适应现代社会经济发展的需要，有必要改变过去政府管理的一些思维模式和治理方式。

全心全意为人民服务是人民政府的宗旨。但全能政府包罗万象，管理万无一失。也形成了无成本、全员动员、体育执法等惯性模式。有时候效果不好，没有长期效果。因此，除了传统的行政执法模式，还需要探索和创新具有时代特征的新的执法机制和方法。

近年来，各地区、各部门按照中央的要求，探索了许多新的管理模式和执法方式。比如工商部门牵头的企业信息公示制度，落实了生产者和经营者的主体责任；发展改革部门牵头建设市场主体信用信息平台，建立守信激励机制，实施联合惩戒机制；质检部门主导的国家标准化管理体系建设:相关行业管理部门牵头的风险预警分类监管制度、行政检查“双随机性、一公开”制度、城管与基层社会管理网格化、新兴业务形式审慎包容性监管、行政执法绩效评估等。，都在改革行政执法体制和机制方面进行了有益的尝试，成效明显。

特别是近年来，许多执法部门借助执法信息平台，利用互联网、物联网、大数据等手段促进行政执法信息整合，打破信息孤岛，解决执法信息分区问题，逐步从高成本的体育执法转变为新的监管模式，从更加注重现场执法转变为非现场执法，从更加注重单部门执法转变为更加注重执法联动。推进检查、调查、决策相对分离，进一步优化执法流程，利用大数据统计分析执法案件，为行政决策提供第一手原始资料，对提高行政执法效率、实现政府治理能力现代化发挥重要作用。

深化行政执法体制改革是建设法治政府的战略任务和长期任务。它涉及到各级执法机关和全体执法人员，关系到广大人民群众的切身利益。改革和空的潜力仍然很大。各级政府领导干部要从思想认识上深刻理解和理解中央改革的要求，善于运用法治思维，敢于自我革命，敢于探索和创新，不断总结经验，形成可以及时复制和推广的体制机制样本。