行政指导 最高法院判例：行政指导及其可诉性

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告，但是被诉行为应当限于“依照法律、法规、规章的授权履行行政职责的行为”。换句话说，村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，并不是因为他们属于行政机关，而是因为他们在某些案件中，在法律、法规、规章的授权下，行使了一定的行政职权。因此，并非村民委员会或居民委员会的所有行为都可以在行政诉讼中受到质疑，可诉行为仅限于具有法律、法规和规章授权依据且本质上是履行行政职责的行为。

至于履行法定职责的诉讼，不仅取决于当事人是否向行政机关提出申请，行政机关是否拒绝履行或者不予答复，还取决于当事人是否申请行政机关履行法定职责。指导、支持和帮助本质上是行政指导。通常情况下，行政指导不能成为撤销的对象，因为它没有约束力和强制力。出于同样的原因，我们不能通过提起诉讼来要求行政机关履行法定职责，因为诉讼要求履行法定职责的行为必须是法律行为，但行政指导显然不属于这种旨在设定一定法律后果的个别调整。

最高法行申906号

申请再审人张跃先，女，1969年2月23日出生，汉族，住山西省太原市金源区。

委托代理人李天明，男，1960年3月15日出生，汉族，住山西省太原市金源区。她是张跃先的丈夫。

再审被申请人太原市人民政府，住所地山西省太原市新建路69号。

法定代表人:耿艳波，市人民政府市长。

申请再审人张跃先因未履行法定职责，对太原市人民政府提起诉讼，不服山西省高级人民法院晋刑经738号行政裁定，申请再审。根据法律，法院组成了一个合议庭，由李光宇法官、张志刚法官和童蕾法官组成，并对该案进行了审理，该案现已结束。

张跃先状告山西省阳泉市中级人民法院，称她是一个女儿家，也就是一个出嫁的女儿，和其他村民一样，她拥有各种形式的土地。太原市金源区金盛镇吴家庄社区居民委员会长期以来一直歧视女儿户，并在2012年前非法剥夺其所有村民的福利。2012年8月，因支付城中村改造补偿费，上报区政府，引起居委会不满。因此，从2013年6月起，居委会取消了其家中所有村民的福利。目前，金源区金盛镇吴家庄村的改造正在进行中。根据吴家庄新村产权置换方案，其中一个符合宅基地分配条件。根据有关规定，2017年1月15日，他以书面形式通过邮政特快专递向太原市政府申请保护，要求履行保护其财产权、保护妇女和男女平等权利的法定职责，并责令吴家庄居委会全额补发所有被取消的村民福利。截至2017年3月17日，未收到太原市政府的处理结果或回复。因此提起诉讼，请求人民法院责令太原市政府履行保护公民人身权利和财产权利、保护妇女男女平等的法定职责，责令吴家庄居委会全额补发全部被取消的村民福利。

山西省阳泉市中级人民法院一审认为，张跃先要求行政机关履行法律、法规抽象的职责和义务，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项和最高人民法院关于适用

张跃先拒绝接受上诉。

山西省高级人民法院二审认为，张跃先要求太原市政府履行保护其财产权、妇女权益和男女平等权利的法定职责。行政机关在行使职权时，应当经法律授权，人民法院对其行使职权的监督，依照行政诉讼法的规定执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权和其他合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以提起诉讼。但是，法律法规明确规定了行政机关应当积极保护的上述权利，行政机关未对行政相对人履行具体职责和义务的。在本案中，张跃先要求行政机关履行法律规定的抽象职责和义务，因此他的主张不属于行政诉讼的受案范围。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据这一裁决，上诉被驳回，维持原判。

张跃先向法院申请再审，称:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项、第九项的规定，太原市政府有保护公民财产权和人身权、保护妇女男女平等权利的法定义务。一审法院和二审法院认定，权利人只能主张“法律法规明确规定行政机关应当积极保护的权利”，行政机关“未能为行政相对人履行具体职责和义务”。再审申请人向太原市政府提出申请，在法定期限内向有管辖权的法院提起诉讼，具体而非抽象。该诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第四十九条的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，要求:1 .依法撤销一审、二审行政裁决；2.责令太原市政府履行宪法和法律赋予的保护公民人身权利和财产权利、保护妇女平等权利的法定职责，责令吴家庄居委会补发征地补偿费、取暖费等资金23.38万元、白面12袋、大米9袋、食用油9桶、猪肉10公斤、羊肉5公斤，并将再审申请人更换为城中村改造空闲置宅基地3。诉讼费用由再审被申请人承担。

法院认为，本案的原因源于再审申请人作为居民委员会成员与其所属居民委员会之间的纠纷。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告，但是被诉行为应当限于“依照法律、法规、规章的授权履行行政职责的行为”。换句话说，村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，并不是因为他们属于行政机关，而是因为他们在某些案件中，在法律、法规、规章的授权下，行使了一定的行政职权。因此，并非村民委员会或居民委员会的所有行为都可以在行政诉讼中受到质疑，可诉行为仅限于具有法律、法规和规章授权依据且本质上是履行行政职责的行为。

本案再审申请人没有直接起诉居民委员会，而是以太原市政府为被告，请求人民法院责令太原市政府履行保护公民人身权利和财产权利、保障妇女男女平等的法定职责。具体来说，太原市政府责令吴家庄居委会补发所有被取消的村民福利。再审申请人提起诉讼的主要依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项。该规定:“申请行政机关履行保护人身权、财产权和其他合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。对于这种履行法定职责的诉讼，不仅要看当事人是否向行政机关提出申请，行政机关是否拒绝履行或者不予答复，还要看当事人是否申请行政机关履行法定职责。再审申请人主张，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项、第九项规定，县级以上地方各级人民政府有保护公民财产权和人身权，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权利的法定义务。但是，需要法律、法规或规章对哪一级政府应当履行以及如何履行这些法定职责做出具体规定。就各级人民政府与居民委员会的关系而言，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》仅在第二条第二款规定:“不设区的市、市辖区人民政府或者其派出机关应当对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。“第二十条规定:“市、市辖区人民政府的有关部门可以对居民委员会的有关下属委员会进行业务指导。”这些指导、支持和帮助的行为本质上是行政指导。通常情况下，行政指导不能成为撤销的对象，因为它没有约束力和强制力。出于同样的原因，我们不能通过提起诉讼来要求行政机关履行法定职责，因为诉讼要求履行法定职责的行为必须是法律行为，但行政指导显然不属于这种旨在设定一定法律后果的个别调整。对于这种情况，更关键的是，法律并没有像太原市政府那样对区级市政府的居委会进行行政指导，也没有规定区级市政府有法定义务直接责令居委会调整其成员的福利待遇。当行政机关明显不具备原告申请履行的法定职责时，因原告提出申请，行政机关拒绝履行或者不予答复，行政机关无权上诉。对明显无管辖权的行政机关提起诉讼不符合法定起诉条件的，人民法院应当拒绝立案或者裁定驳回诉讼。

综上所述，再审申请人张跃先的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下:

驳回张跃先的再审申请。

张志刚法官

童蕾法官

2018年3月30日

日本民法典