旧金山对日和约 胡德坤：“旧金山和约”与东亚领土争端

领土问题是反法西斯盟国建立的战后国际秩序的重要组成部分。解放被法西斯占领的领土；由于殖民扩张和外国侵略战争，剥夺法西斯国家占领的其他国家的土地，并将其归还被侵略国家；划定法西斯国家的领土等。，是同盟国构建战后国际秩序的重要组成部分。早在战时，面对法西斯侵略带来的领土变化，盟军在一系列重要会议上讨论了处置方法。《开罗宣言》(以下简称《宣言》)和《波茨坦公告》(以下简称《公告》)确定了战后日本领土处置的基本原则和政策。二战后，美国为了在东亚称霸，以冷战的名义，有意改变盟国对日本领土处置的共同规定。1951年9月8日，美国牵头与日本签署了片面的《旧金山和约》(以下简称《旧金山和约》)，留下了严重的后遗症，成为日本与中国、韩国、俄罗斯以及中国与南海邻国领土争端的根源。

战时盟国对日本领土处置的规定

1943年11月22日至26日，中美英三国首脑举行了开罗会议。23日，中国国民政府主席蒋介石与美国总统罗斯福就处置日本领土达成协议:“(一)日本在中国取得的土地应归还中国；(2)应永久剥夺日本在太平洋占领的岛屿；(3)日本战败后，朝鲜应该自由独立。”在朝鲜独立问题上，英国代表团的要求改为“使朝鲜脱离日本统治”。中国代表王宠惠表示反对。他指出，朝鲜最初是被日本侵略吞并的，日本的大陆政策是从吞并朝鲜开始的。如果只说“脱离日本统治”，不说别的，“那只会给未来留下一个大问题”，现在应该决定朝鲜未来的独立地位。王宠惠强调，中国在公报中阐述这一点“非常重要”。在中国的坚持和美国的支持下，战后朝鲜独立的内容被明确写入《开罗宣言》。1943年12月1日，中国、美国和英国正式发表《开罗宣言》。《宣言》宣布，“我们三大盟国发动这场战争的目的是为了制止和惩罚日本的侵略。”“三国的目的是剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以来在太平洋赢得或占领的所有岛屿，并将日本从中国窃取的领土，如满洲、台湾和澎湖列岛归还中华民国。日本也将被驱逐出它通过暴力或贪婪攫取的所有土地。我的三个主要盟友意识到朝鲜人民遭受的奴役，并决定在相当长的一段时间内让朝鲜自由和独立。”其中，“日本还将被驱逐出它以暴力或贪婪夺取的全部土地”是指日本明治维新后，“它以暴力或贪婪夺取的全部土地”属于盟国指定的剥夺范围。

1945年2月11日，苏联、美国和英国签署了《关于日本的协定》(雅尔塔协定)，其中规定“库页岛南部和所有邻近岛屿应归还苏联”，“千岛群岛应移交苏联”。1945年7月26日，中美英三国在《波茨坦公告》中敦促日本无条件投降，并在开罗会议上重申了对日本领土的处置。《公告》宣布:“开罗会议的条件将得到落实，日本的主权将限于本州、北海道、九州、四国等由我们确定的小岛。”《开罗宣言》和《波茨坦公告》是苏联同意的，表明它们是中、美、英、苏三国的共同决定，具有国际法效力。

1946年1月29日，“联合国最高司令部(简称联盟总)第667号指示”明确规定了日本领土的范围，即“日本领土由四个主要岛屿和与之相邻的大约1000个小岛组成。该岛和位于北纬30度以北的琉球(西南)群岛(不包括河口岛)。”同一天，总同盟发布了《关于部分周边地区政府与管理与日本分离的备忘录》(以下简称《备忘录》)，明确规定了日本的领土范围:“日本限于日本四大岛(北海道、本州、九州、四国)以及北纬30度以北(不含寇岛)包括岛、琉球群岛在内的约1000个较小的邻近岛屿；不包括:(a)乌林格多、珠岛、济州岛；(b)琉球……科加萨瓦拉和硫磺群岛……北纬30度以南；千岛群岛. "根据这份备忘录，中国驻日本代表团绘制了一张日本领土地图，并注明“这张地图是根据盟军司令部副官处副处长二伦上校于1946年1月29日发给日本政府的第667号记录绘制的”。1947年6月19日，根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，远东委员会在《关于日本投降后基本政策的决议》中重申，日本的领土主权“仅限于本州、北海道、九州、四国和附近可能决定的岛屿”。

《旧金山和约》对盟国处置日本领土的变化及其后果

战后日本被美国单独占领。因此，美国主导了对日占领政策和对日和约的签订，也主导了对日本领土的处置。战后初期，美国处理日本领土问题的计划总体上遵循了其盟国对日本的基本政策。但冷战结束后，美国对日政策发生了很大变化:从惩罚侵略者日本到支持侵略者日本，成为冷战在亚洲的堡垒。美国处置日本领土的政策也发生了变化:从剥夺日本“所有因暴力或贪婪而攫取的土地”，到迁就日本对已被盟国剥夺的土地的要求。

首先，它改变了同盟国与日本媾和的大国统一原则。1942年1月1日，以中、美、英、苏为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署了《联合国宣言》，其中规定“各国政府应承诺与本宣言各签署国政府合作，不得与敌国缔结单独的停战协定或和平条约”。1943年10月，中、美、英、苏三国发表的《四国普遍安全宣言》宣布，四大国一致决心在战胜敌人和处理敌人投降问题上“采取联合行动”。这就是“协约国大国团结”的原则，不是单独与法西斯轴心国媾和，也不是单独与战败国签订和平条约。这也是四大反法西斯国家的庄严协议。1945年12月26日，苏联、美国、英国外交部长在莫斯科会议上决定成立远东委员会和盟军控制委员会，规定由盟军总司令的最高司令负责执行远东委员会决定的指示；联盟秘书长的所有指示都应报告给远东委员会。远东委员会的决议必须至少获得全体代表的过半数通过，赞成的代表必须包括以下四名代表:美国、英国、苏联和中国。会议重申了“盟国和大国团结”的原则。而领导“旧金山和约”会议的美国，拒绝中国政府参加会议，无视苏联等国的反对和弃权，违背“盟国大国团结”原则，强行通过“旧金山和约”，加剧了盟国的分裂和反对。

第二，它改变了《开罗宣言》关于日本占领中国领土和归还中国的规定。在开罗会议上，中国国民政府主席蒋介石和美国总统罗斯福在会谈中明确指出，“日本从中国取得的土地应归还中国”，后来取得了英国首相丘吉尔的同意。因此，《开罗宣言》郑重宣布，“日本从中国窃取的满洲、台湾、澎湖列岛等领土，应归还中华民国。”也就是说，《宣言》规定，日本必须将近代以来被中国占领的包括钓鱼岛、南海诸岛在内的全部领土归还中国。《波茨坦公告》重申，“开罗宣言的条件将得到执行”。战后，中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》收复了台湾、澎湖列岛和西南沙群岛，但《旧金山和约》规定“日本放弃对台湾和澎湖列岛的一切权利、权利和要求”，“日本放弃对南威列岛和西沙群岛的一切权利、权利和要求”这就把日本的“回归”变成了日本的“放弃”，从而改变了《开罗宣言》的规定。《开罗宣言》是中、美、英、苏的共同规定，具有国际法效力。但旧金山和约即使没有邀请中国参加，苏联也拒绝投票，还是强行通过，显然是违法的。这一变化的后果是日本与中国钓鱼岛领土争端的根源之一，也是菲律宾、越南等国非法侵占中国南沙群岛岛礁，引发南海领土争端的根源之一。因此，在三藩市会议之前，即1951年8月15日，中国政府外交部长周恩来郑重指出，与日本的和平条约草案“故意规定日本放弃对南威岛和西沙群岛的一切权利，而没有提及主权归还问题。事实上，西沙群岛、南威岛和整个南沙群岛、中沙群岛、东沙群岛一样，都属于中国领土。虽然在日本帝国主义发动侵略战争时一度沦陷，但在日本投降后都被当时的中国政府接管。中华人民共和国中央人民政府在此声明，中华人民共和国在南威岛和西沙群岛不可侵犯的主权不会受到任何影响，无论美英与日本的和平条约草案是否有规定。”在1951年7月16日与日本签订和约之前，蒋介石在讲话中愤怒地指出，“同盟国之间，有一封‘不单独媾和’的信”，和约“虽已缔结，但也是虚伪不真实的”，“古今中外历史上，真的没有这样虚伪、非法、不道德的先例”。与日本签订和平条约后，1951年9月18日，中国政府发表声明，称与日本签订的和平条约是“非法的、无效的，因此是绝对不能接受的”。可见，海峡两岸的中国人对旧金山和约的看法是一致的。

第三，改变了苏联和日本关于领土划分的雅尔塔协定。1945年2月11日，苏联、美国和英国签署了《关于日本的协定》(雅尔塔协定)，其中规定“库页岛南部和所有邻近岛屿应归还苏联”，“千岛群岛应移交苏联”。但《旧金山和约》规定，“日本放弃对千岛群岛和库页岛的一部分以及因1905年9月5日朴茨茅斯条约而获得主权的邻近岛屿的一切权利、权利和要求。“把‘回归’改成‘放弃’的后果，是日俄领土争端的根源之一。

第四，《开罗宣言》关于朝鲜领土的规定已经改变。《开罗宣言》规定，“日本也将被驱逐出它通过暴力或贪婪攫取的所有土地。我的三个主要盟友关注朝鲜人民的奴役待遇，并决定在相当长的一段时间内使朝鲜自由和独立。”《宣言》明确指出，日本必须归还所有被占领的朝鲜领土，使其自由和独立。《第667号总批示备忘录》明确规定“日本限于包括四大岛(北海道、本州、九州、四国)及约1000个较小的邻近岛屿”，不包括乌林岛、竹岛(独岛)、济州岛。但《旧金山和约》规定，“日本承认朝鲜的独立，放弃对朝鲜的一切权利、权利和要求，包括济州岛、聚文岛和尤林多。”这种“放弃”而不是“回归”的说法，已经成为日韩围绕竹岛(独岛)领土争端的根源之一。更重要的是，《667号总批示》规定竹岛(独岛)应排除在日本领土之外，属于韩国而不属于日本，但《旧金山和约》却故意不提日本“放弃”独岛，这是日韩领土争端的另一个源头。还需要提到的是，战后协约国在处理韩日领土分割问题时，中国政府的方案明确表示竹岛(独岛)属于韩国。但中国被挡在旧金山会议之外，既不能争取中国领土完整的回归，也不能支持韩国领土完整。

第五，对琉球群岛等岛屿的规定进行了修改。琉球王国是一个独立的国家，在琉球群岛上已经存在了几百年。从明朝开始，它的国王就被中国皇帝封为圣人。明治维新后，日本进行殖民扩张，1879年强行吞并琉球王国，将琉球群岛纳入日本版图，并设立冲绳县。开罗会议上，美国总统罗斯福向蒋介石询问琉球群岛的归属问题。蒋介石回答说，琉球群岛曾经有过琉球王国，是中国的附属国，应该相当于朝鲜战后独立。琉球群岛的归属虽然不包括在《开罗宣言》中，但它绝对属于“日本也将被驱逐出它用暴力或贪婪夺取的所有土地”的《开罗宣言》，应该被剥夺。联盟第667号总指示备忘录明确规定，日本领土不包括北纬30度以南的琉球群岛、小川岛和硫磺岛。对此，《旧金山和约》有两个变化。一是将“北纬30度以南”改为北纬29度以南的琉球群岛，使日本领土扩大到北纬29度以北；第二，虽然规定由美国单方面托管北纬29度以南的琉球群岛、高加萨瓦拉群岛和硫磺群岛，但在旧金山会议上，美国代表杜勒斯宣布:“美国觉得最好的解决办法是由美国托管这些岛屿，行使政治权力，同时允许日本拥有剩余主权。”美国在宣布日本对琉球群岛、小川岛和硫磺岛拥有“剩余主权”时，改变了《波茨坦公告》关于日本领土“仅限于本州、北海道、九州、四国和附近可能决定的岛屿”的规定。是美日之间的政治交易，为美国私下将这些岛屿让与日本铺平了道路。

第六，美国拒绝将钓鱼岛归还中国。如前所述，《开罗宣言》规定了对日本领土的处置，即剥夺日本自明治维新以来“通过暴力或贪婪攫取的所有土地”。1895年中日甲午战争日本打败清政府，钓鱼岛被秘密并入日本领土。很明显，它属于明治维新后“一切被暴力或贪婪夺取的土地”，应该归还中国。战后初期，中国要求国联将钓鱼岛归还中国。以下是1947年中国驻日本代表团绘制的琉球群岛地图。第一张地图展示了琉球王国领土的形成，没有钓鱼岛(见图1)；第二张图是琉球原始边界图，不包括钓鱼岛(见图2)。但出于政治考虑，美国将钓鱼岛划归琉球管辖，然后不顾中日双方反对，擅自将钓鱼岛移交给日本，严重损害了中国的领土主权和海洋权益，引发中日钓鱼岛争端，影响了中日友好关系的发展。

旧金山和约中盟国领土条款在六个方面的变化，直接导致了日本与中国、韩国与俄罗斯、中国与南海周边国家的领土争端。“鹬蚌相争，渔翁得利”，正是美国所希望的。

试析《旧金山和约》对盟国处置日本领土的影响

二战结束后的一段时间内，美国对日本领土的处置仍然可以按照其盟国的规定进行，如国联总指示第667号和1946年1月29日发布的备忘录就证明了这一点。但随着冷战的发生，日本为了建立以美国为主导的东亚秩序，试图逃避盟国的惩罚，双方互相利用，彼此靠拢，由敌转友，从而利用《旧金山和约》改变盟国对日本领土的处置。

战后，在美国的独立占领下，日本对法西斯的清算不彻底，导致日本与盟国在领土问题上讨价还价。战后两次出任日本首相的纪天茂在回忆录中写道，为了应对盟国对日本的领土处置，日本集中力量编纂英文资料。“关于冲绳、小笠原群岛、库页岛、千岛群岛、牙舞岛、轿子岛，我们从历史、地理、民族、经济等各个角度都详细描述了这些岛屿与日本密不可分的关系。”目的是归还这些在1946年1月2日被盟军剥夺的岛屿。日本外务省行政局起草了《盟国和平条约案与我们的希望案比较研究》，企图以否认“暴力或贪婪”为由，拒绝将千岛群岛和南库页岛归还苏联；反对以“当地居民投票”的方式“无条件确认中国对琉球的主权”，以抵制盟国对日本领土的处置。同年2月1日，日本外务省条约局起草了《和平条约内容的原则与政策研究及联合国方案与我们预期方案的比较》，决定对《波茨坦公告》规定的“其他由我们决定的小岛”大做文章，希望确保“与日本在地理、历史、民族、经济等方面有关的小岛”转移到日本。1946年5月，日本和平条约研究官员协会提交了日本和平条约研究官员协会的第一份研究报告。日方针对日本周边小岛的对策是:“尽量允许中国扩大保护范围”；关于琉球群岛移交盟国共同托管或美国单独托管，反对归属于中国；关于南库页岛和千岛群岛，由于雅尔塔协议是秘密协议，日本没有必要受其限制，应探索当地居民投票决定归属等附加条件。1947年7月24日，外交部制定了与美国国务院驻欧盟总政治顾问艾奇逊会谈的“日本希望案”，全面提出了和平要求。在领土问题上，盟国被要求决定日本周围的小岛。“我希望从历史、民族、经济、文化等方面充分考虑这些小岛与日本的密切关系。”这份文件被提交给阿盟的首席民政官艾奇逊和惠特尼，并被退回。7月28日，艾奇逊明确表示，在日本还不知道同盟国的情况之前，他现在不想和同盟国讨论条件。同一天，联邦首席民政官惠特尼也回答说:“我把这份文件交给了麦克阿瑟元帅。马歇尔认为，日本的立场是试图在和平会议上把自己的观点强加给与日本的和平条约。...很有可能刺激其他国家，尤其是反日的国家，但对日本不利。”惠特尼还提醒日本，“日本现在最明智的做法是保持沉默，直到和平会议开始。”此时美国认为日本想通过美国媾和，所以不能同意。

1949年10月新中国成立后，1950年6月朝鲜战争爆发，冷战升级为热战。亚洲局势的巨大变化带来了美国对日政策的巨大变化:从惩罚侵略者日本到支持日本成为冷战在亚洲的堡垒。美国加快了支持日本遏制中国和苏联的步伐，为日本提出领土要求提供了机会。

朝鲜战争爆发后，日本认为盟国分裂已成定局，于是决定依靠美国单独媾和。1949年12月3日，日本外务省在《与大多数国家媾和条件下的安全保障基本政策》中指出，苏联和中国参与和平的可能性已经完全消失。为了日本自身的安全，允许缔约各方在日本境外的岛屿上驻军、设立军事基地，但外国军队的主体是美国军队，可以以此为条件换取与美国等国签订合同。

1950年10月4日，日本外务省起草了《美日和平条约案构想政策》。在领土问题上，日本表示不反对放弃与朝鲜独立、台湾、澎湖列岛、关东租界、南洋托管区、南库页岛有关的权利，但提出以下要求:第一，千岛群岛不能引渡给苏联。日本认为，虽然雅尔塔秘密协议对千岛群岛归还苏联有所规定，但违背了《大西洋宪章》中“不扩大领土”的原则。同时，牙舞岛、轿子岛是北海道的一部分，不属于千岛群岛，不能作为领土处置的对象；第二，希望琉球群岛、小笠原群岛、硫磺群岛不要脱离日本领土，因为这是民族感情的问题。该文件还在注释中写道，虽然日本同意美国将托管一些地区，但必须限制在最低限度，“日本和美国将是托管的共同管理人”，“托管结束后，日本国民将投票决定自己的所有权。”"托管期满后，美国将把托管权移交给日本."同一天，日本外务省制定了对美国的声明，不同意将千岛群岛归还苏联，不同意将包括冲绳、小笠原群岛和硫磺群岛在内的西南岛屿从日本分离出去并走向独立，因为这些岛屿不是日本“通过暴力或贪婪攫取”的土地。1950年10月14日，美国国务院顾问杜勒斯在会见记者时证实，美国国务院提出了日本原则和第七条约。关于日本领土处置原则的第三条是:“日本承认朝鲜独立；同意联合国接纳琉球群岛和小笠原群岛为美国的行政方；承诺接受英、苏、中、美关于台湾、澎湖列岛、南库页岛、千岛群岛地位的决定。如果和平条约生效后一年内未作出决定，则由联合国大会决定；日本放弃在中国的特权和利益。”日本对美国未能明确表示其信任区属于日本表示强烈不满。10月25日，日本外务省在《论美国对日和平七项原则》文件中写道，“关于朝鲜、台湾、澎湖列岛，放弃一切权利是不得已而为之；日本国民将小川和琉球群岛从日本分割出去，在感情上是不能接受的；应尽量减少托管区域；分割原本是日本领土的千岛群岛，是民族感情所不能接受的。”1951年1月19日，日本外务省在上述文件修订稿(即D行动修订稿)中表示愿意“先与美国缔结和约”；“在冲绳和小笠原群岛必须管理的情况下，...日本将成为共同管理国，然后当托管解除时，这些岛屿将再次属于日本”；“日本在岛屿所有权、岛屿管理和岛民支配方面与美国享有同等地位”。日本要求琉球群岛等地与美国平起平坐共同管理，托管结束后移交给日本，使日本成为“战胜国”，严重违反了同盟国的规定。

日本的要求对美国来说太多了。1951年1月31日，美国国务院顾问杜勒斯与日本首相季天茂举行第二次会谈时，他说，我完全理解日本国民的感受，但这是投降条款中已经明确规定的事情，我希望日方将此事视为已经决定的事情。明确拒绝了日本的要求。而此时，美国却决定把日本变成其远东冷战盟友。虽然不同意日本的过分要求，但还是尽量考虑日本的要求。正如杜勒斯所说，“这一次我们不是站在赢家和输家的立场上制定和平条约，而是把整个和平条约视为日本的朋友。”美国在和平条约中给了日本两大礼物。一是将国联规定的日本南疆从北纬30度改为北纬29度，将日本南疆向南延伸1度；第二，在美国主持的琉球群岛等地“留有余地”，即杜勒斯承诺的“日本拥有剩余主权”。所谓“剩余主权”，其实是日美政治交易的产物。美国不愿意在公开条款中表达日本对美国托管地区的主权，担心难以向国际社会解释。因此，它通过对措辞含糊的条款进行解释，承认日本对托管区的“剩余主权”，为美国和日本未来私下授予琉球群岛等地奠定了基础。日本喜出望外。1951年9月7日，日本首相纪天茂在接受对日和约的讲话中忍不住说，“这不是一个复仇的条约，而是一个‘和解与信任’的工具。”以日本国民的名义，我欣然接受。"

由此可见，战后美国出于冷战时期遏制中苏的需要，与日本互相利用，改变盟国在领土问题上的共同规定，导致东亚地区出现一系列领土争端，成为东亚国际秩序不稳定的根源，其恶果一直延续至今。如果日本有诚意解决与中国、韩国和俄罗斯的领土争端，就应该回到盟国设定的原点。