老张聊史 古代地方行政管理的变化：郡县制度，为何最终被行省制度所取代？

郡>州>府这样地方治理结构，往往是随着国情而变化，而且都是由开国时清简而逐渐繁杂。很大的因素是，古典农业时代，国家和地区的实力评估不只依方圆而论，更偏重户口税赋。中央设计体制，不单单说简便清晰还要考虑众其弱而分其强这样的政治平衡长治久安。往往开国之初，长期战乱后人口流散隐匿，户口散失，重镇烧成白地，荒野再建军城。

以秦汉为例，这个时候，一般都从三级行政：中央，郡，县，相当扁平化。几十一百年后，丁口繁衍，有些县比郡府都繁荣，有些要地集落有数万人口。这时候，往往迁郡府，分大县为小县，升集落为新县，分大郡为小郡。秦时，天下36郡约一千县，汉朝中期已经有一百多个郡，一千五百多个县。

汉代的郡有100多个，不是几十个。重要的是，郡太守是地方行政首长，俸禄二千石，跟九卿平级。九卿隶属中央政府，九卿上面才是三公，丞相位列三公。中央政府的首脑是丞相，丞相代表政府，皇帝代表皇室，中国古代历史上，皇权和相权一直是对立统一的。比如东汉袁家是四世三公，袁术的后将军是军职，讨董时还没自己稳固的地盘呢，要靠到处打秋风，更谈不上实力，自然不会选他。至于袁绍，家族背景与西园八校尉首领只是一个加分项，更重要的是渤海太守这个地方实职，作为一郡长官，可以直接征调一个郡的钱粮、兵马，只要有野心就可以通过这个平台增强实力，所以那时袁绍必定是具备一定实力的。

而朝廷选派的刺史、州牧一般都是士大夫阶层，要通过郡来对百姓实行管理，这样就很容易被各郡野心勃勃的太守架空，后来袁绍就是这样吞掉他的上司冀州牧韩馥进而统一河北的。三国时期很多割据势力都是从太守起家的，就是这个原因。所以如果此时袁绍没有渤海太守这个职务以及靠太守累积起来的实力，单凭一个四世三公的名声和西园八校尉的空头名号，恐怕也难以服众。

郡县太多，扁平化的政府结构就难以应付繁杂的政务了。于是，产生了中央派出机构——州部一级。一开始，这只是个类似巡回检察院纪委法院之类的常驻“临时”机构，但后来，随着现实的需要，它逐渐填充成为了类似古时“方伯”地位的实体行政级别。再后来，随着国势和中央控制能力起落，历朝把这个级别裁了又建，建了又裁，无非是换个名字或者分之使不专其权。有时候，甚至会有五级甚至六级行政机构。

从历史上讲，明朝更能讲明行省制，巡抚总督虽说上管军下管民，但还是各有侧重。带兵打仗挂兵部衔，内地挂户部衔，治河挂工部衔。管理地方官吏，也不是因为巡抚总督这个职务，而是因为挂着都御史之类的御史大夫职衔。也就是说地方行省一级高官对地方管理全部是因为中央所给予职衔所决定的，从而避免之前的地方只认地方大佬不识中央的情况。

早期人口密度没那么高，核心领土就那么大，大片的土地汉夷杂居乃至羁縻；至少明清时代皇权止于乡，正常情况下地方势力被压制，自然要多级管控。现在国内至少省、市、镇、乡四个大级。现代中国，我们看到的是：中央，行省（理论上的中央派出机构，相当汉代的州），地区（郡，唐后的州府），县（区），乡（镇，街道）。数千年来，终于把政权实际控制能力推进到了乡一级。