中国目前拥有34个省级行政区,包括23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区。
作为一个人口众多、国土辽阔的大国,平均省区面积28.24万平方公里,平均人口4104.0万人,一个省区相当于一个中等国家,省级行政区面积过大,人口过多是现行行政区划最明显的问题之一。民国时期,北洋政府和南京政府就曾对省制的历史问题进行了改革,例如北洋政府时期的省-道-县三级区划,和南京政府时期新设置的热河、察哈尔、绥远、西康四省。
从古至今,中央与地方的矛盾是贯穿始终的一条历史主线。在封建王朝时期,中央为了加强集权,设计了一系列的行政制度,例如秦朝的郡县制,汉朝的州郡县,唐朝的道州县,宋朝的路州县等,直到元朝提出行省制后,省制被确定为中国最高一级的行政区划而延续至今。
明,两京十三省
行省,即行中书省,是中央派往地方的行政机构,元朝设置行省的初衷,是加强对地方的控制,但在元明清三朝的实践过程中,原作为中央派出机构的行省逐渐演变为地方行政机构,就像两汉时期的监察郡县的州刺史,演变成唐宋时期的地方长官一样,跳脱不出历史的魔咒。
到清朝末年,清政府已经完全失去了对地方的控制,例如八国联军侵华战争中,东南十省互保,坐视八国联军攻占北京,而在事后,清政府还拿十省总督毫无办法。对地方的失控,也成了清王朝在武昌起义爆发后不到4个月的时间就土崩瓦解的重要原因。
中华民国成立后,地方的失控依然没有得到解决。
中华民国是中国从封建社会向现代社会的转型时期,但资产阶级革命有其局限性,特别是表现在辛亥革命中的妥协性,在革命中,北洋军阀、地方势力、政治投机者混杂在革命队伍中,致使辛亥革命没有能建立统一的现代国家,北洋军阀、西南军阀、革命党三方陷入无休止的争斗中,针对省制的改革也正是三方斗争的具体表现。
民国初期各方势力
袁世凯北洋政府为收拢中央权力,打压南方的革命党,开始推动省制改革。在当时的大讨论中,形成了三大流派,一派以康有为为代表,主张彻底废除省制,以道或府取而代之;一派以胡焕庸为代表,主张析省,将一省拆分为两省或数省;一派以黄国璋为代表,主张通盘考虑,重新划分各省区。
不管是废省、析省还是重新划分,他们都认为现有省制必须改革,一是现行省区划分不合理,比如苏南苏北、皖南皖北,完全不同地理环境和社会文化的地区被划在一个省内;二是现行省区面积过大,极易被野心家窃取,形成地方割据,对抗中央;三是现行省区自明清以来承袭数百年,形成了强大的地方利益集团,不利于国家的建设和发展,比如蒋介石就特别看重籍贯,只要是浙江人,尤其是奉化老乡,那是一定要提携的。
老蒋用人三大标准:浙江人,黄埔毕业,绝对忠诚
康有为、胡焕庸等人的观点不无道理,但省制改革的背后是北洋派、地方派和革命党三方的利益斗争,负责草拟省制改革的法制局一连出台了三版草案,都没能在国会通过。到1913年1月,袁世凯忍无可忍,在没有通过国会批准的情况下,强行推行省-道-县三级行政制度,将全国划分为22省93道,并要求各省设置民政长,与都督军民分治。
1914年中华民国省道二级区划(红色为特别行政区,蓝色的地方)
其结果自然是遭到革命党和地方军阀的强烈反对,结果就是大多数省份的都督,以特殊省情为由兼任民政长,除了多了一个头衔,没有任何实质改变。
到1913年二次革命后,袁世凯击败了革命党,北洋系控制了绝大多数省份,省制改革又重新拿上台面讨论。与康有为亲密的熊希龄内阁先后提出《改省为州草案》,将全国22省划分为83州,遭到袁世凯否决后,又提出《改州为道草案》,将全国分为80道,依然没有通过。
袁世凯虽然希望加强中央集权,但二次革命后,北洋系已经掌控了大多数省份,废省已经没有必要,袁世凯还想着称帝呢,不愿意因为急废省而引起地方上的反弹。
1917年,段祺瑞上台后,又推出《划分全国行政区域意见书》和《拟划全国行政区域说明书》,计划效仿秦汉,除西藏、外蒙,将全国划分为57个郡个7个特别区域。不过1917年的民国正在打护法战争,北洋政府内部也陷入府院之争,段祺瑞的计划不过是其个人的意淫,完全没有实施的可能。
到1920年,从南到北到处都是军阀混战,长期的动乱催生了地方自治。
1920年7月20日,湖南督军谭延闿发表“还政于民”、“湘人自治”的通电,湖南也成为北洋政府时期第一个宣布自治的省份。而后,谭延闿又发表通电,提出联省自治,四川、云南、贵州、广东、广西、浙江、奉天7省纷纷响应,也开始筹划自治。胡适、章太炎等人也大力支持联省自治,憧憬着建立美国式的联邦政体。
宣布或赞成自治的省份
孙中山作为民主革命先驱,对联省自治还是看得比较清楚的,认为联邦制必然导致中国的分裂,因而表示明确反对。作为民主共和的奠基人,孙中山认为中国政治制度的改革,必须建立在以县为单位的地方自治的基础上,实行重县轻省的二级区划制度,虚化省的权力,加强县的自治,最终消除各省的独立倾向,完成地方自治与中央集权的调和。
1928年国民党南京政府建立后,按照孙中山的遗愿,废除了道制,实行省县二级行政区划。不过由于蒋介石等反动势力在北伐中叛变革命,国民党虽然完成了形式上的统一,但其统治依然是分裂的、反动的。
从1930年开始,老蒋一边“剿匪”,一边借着“剿匪”的名义收拾地方军阀,就连日本人占领了东北他都没有管,至于省制改革,推动县自治这种事,尽管有人提出各种方案,但也只能一拖再拖后。
1931 张我华69省方案
一直到全面抗战爆发后的1939年,国民政府迁都重庆后,蒋介石才开始推进省制改革工作,或许是因为大半个中国被日本占领了,老蒋才得以抽空搞改革吧,呵呵。
1940年,省制设计委员会通过了胡焕庸的草案,这份草案一共有两个方案,方案一是将全国分为59个省,3个特别行政区;方案二是将全国划分为64个省。
1940年,胡焕庸64省方案
1941 黄国璋58省方案
抗战胜利后,蒋介石决定将东北作为省制改革的试点地区,提出《收复东北各省处理办法纲要》,将东北三省划分为东北九省。
1947年6月6日,国民政府正式公布了东北九省区划,将辽宁省分为辽宁、辽北、安东三省,吉林省分为吉林、松江、合江三省,黑龙江省分为黑龙江、冷江、兴安三省。但随着蒋家王朝的垮台,东北九省乃至后面的省制改革,已是空中楼阁。
1946年张其昀方案
1948傅角今方案
不过在蒋介石主政时期,也留了一些政治遗产,比如行政督察区制度。
自1928年后,南京国民政府确定了省县二级行政制度,但蒋介石为了“剿匪”,要求江西、湖南、湖北、安徽等省份停办自治,改行分区设署和保甲制度,在省和县之间设立行政督察区,领导监督几个县的行政、财政、人事、武装等工作,以实现“清乡剿匪”。
新中国成立后,虽然在宪法中规定了中国实行省(直辖市、自治区)、县(市、自治州、自治县)、乡(镇、民族乡)三级行政区划,但行政督察区制度也保留了下来,改为行政督察专员公署,简称专区,并在全国各省推行,以实现军民过渡和社会主义改造,而经济较强的市和工矿区,改为中央直辖或省直辖。
1949年湖南省十专区
到70年代,专区改为地区,成为事实上的一级地方行政。到80年代,随着改革开放,发展经济的需要,地区与市合并,形成了现在的地级市。地级区划,虽不是宪法规定的一级行政区划,但在政治、经济活动中,已然是一级地方政府的存在。
作者:大胡
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